Montenegro recusa governar em duodécimos. Que margem teria?

O primeiro-ministro afastou a possibilidade de governar em duodécimos caso o Orçamento do Estado para 2025 seja chumbado. Este regime implica governar com os tetos de despesa do atual Orçamento, desenhado em 2023 no governo socialista de António Costa. Mas, afinal, por que não quer Montenegro governar em duodécimos?

A Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) prevê que quando se dá a rejeição da proposta de lei do Orçamento do Estado a vigência da anterior é prorrogada. Significa isto que entra em vigor o chamado regime transitório de execução orçamental.

Durante este período, a gestão do Governo fica limitada a executar 1/12 da despesa efetuada em 2024 em cada mês de 2025. Ou seja, a execução mensal dos programas em curso não pode exceder o duodécimo da despesa total da missão de base orgânica.

“Exprimo em jeito de conclusão um pensamento que creio que sua excelência o Presidente da Republica tem deixado de forma muito clara: estamos, relativamente ao Orçamento, confiantes na sua aprovação porque estamos conscientes que os duodécimos não são solução“, afirmou Luís Montenegro na segunda-feira à noite.

Em causa está o facto de que o Governo de Montenegro estaria o ano todo de 2025 a governar com tetos autorizados para a despesa em 2024, aprovados em 2024, e é precisamente isto que o primeiro-ministro não quer. Em alternativa, poderia ser aprovado uma proposta de revisão orçamental ainda este ano que permitisse aumentar os tetos de despesa autorizados pelo Parlamento para 2024.

A hipótese é juridicamente possível, segundo sinalizou a presidente do Conselho das Finanças Públicas (CFP), Nazaré da Costa Cabral, em conferência de imprensa de apresentação do relatório das perspetivas económicas e orçamentais.

Esta alteração, que teria de ter ‘luz verde’ do Parlamento, permitira um aumento da despesa total do subsetor da administração central e o aumento da despesa total de cada missão de base orgânica, dando mais margem de manobra ao Executivo. O secretário-geral do PS, Pedro Nuno Santos, afirmou estar disponível para viabilizar esta solução, que não parece agradar à equipa de Montenegro.

Ainda assim, caso o Orçamento para o próximo ano fique pelo caminho, o primeiro-ministro apresente a demissão ou o Presidente da República, Marcelo Rebelo de Sousa, decida dissolver por sua iniciativa o Parlamento e marcar eleições antecipadas, até à aprovação de um novo Orçamento por um novo Executivo o regime transitório de execução orçamental estará de qualquer forma em vigor.

A Assembleia da República não pode ser dissolvida nos seis meses posteriores à sua eleição e no último semestre do mandato do Presidente da República, pelo que, com eleições presidenciais em janeiro de 2026, este é um cenário que Marcelo Rebelo de Sousa ainda pode concretizar até ao início de junho.

No entanto, há exceções à aplicação dos duodécimos. Ficam de fora:

• prestações sociais, como aumentos de pensões previstos na lei, subsídios de desemprego ou outros subsídios.
• direitos dos trabalhadores
• aplicações financeiras e encargos da dívida
• despesas associadas à execução de fundos europeus
• despesas destinadas ao pagamento de compromissos já assumidos e autorizados relativos a projetos de investimento não cofinanciados
• despesas associadas a outros compromissos assumidos cujo perfil de pagamento não seja compatível com o regime duodecimal

O Governo pode também fazer alterações dentro dos programas orçamentais cortando despesa em algumas rubricas e transferi-las para outras. O objetivo do regime é permitir a estabilidade da transferência de ano orçamental, de modo a evitar qualquer perturbação no funcionamento dos serviços e no cumprimento das funções essenciais do Estado e demais organismos públicos.

Para que o regime entre em vigor, o Governo aprova um decreto-lei com as normas estritamente necessárias para a execução do orçamento transitório, até à aprovação da nova proposta. É neste decreto-lei que estabelece as exceções aos limites dos duodécimos como os investimentos do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR).

O decreto-lei pode abranger mais ou menos exceções, desde que tenham luz verde de Marcelo Rebelo de Sousa, a quem cabe a promulgação. Por exemplo, o regime transitório aprovado para 2022 não foi tão longe quanto o que foi aprovado para 2020.

Em 2022 não referia explicitamente, como no anterior, que o Ministro das Finanças podia antecipar duodécimos “através da antecipação temporária de fundos disponíveis” ou outras exceções como as despesas com pessoal ou o pagamento de contribuições e de quotizações para organizações internacionais.