Corrupção: “A área dos contratos públicos não correu bem até aqui”, diz Francisca Van Dunem

A ministra da Justiça, Francisca Van Dunem, em entrevista ao ECO, explica a “Estratégia Nacional de Combate à Corrupção” — para vigorar de 2020 a 2024. Sublinha que a delação premiada não vai passar a existir nos tribunais nacionais, esclarece que os megaprocessos podem passar a ser mais pequenos — se os arguidos assim o quiserem — e avança que será criada uma agência que controlará o setor público e privado no que toca a este tipo de criminalidade. Assume ainda que a formação nas escolas, a começar logo no ensino básico, vai ser uma prioridade, para que determinados comportamentos deixem de ser considerados normais.

Neste documento conclui-se que o Estado não tem conseguido prevenir a corrupção até aqui. O que está neste plano estratégico que poderá mudar este panorama?

Este regime de prevenção, esta estratégia, aborda-a numa perspetiva holística, ou seja, começando pelas raízes sociais e culturais do fenómeno e, desde logo, ao nível da educação. Inserir nos módulos curriculares disciplinas que tenham a ver com a integridade, com a probidade e com a transparência. Desde logo, a formar crianças e jovens para serem capazes de distinguir entre comportamentos que muitas vezes até são socialmente normalizados, mas que são criminalizáveis, se assim se pode dizer, e os que são verdadeiramente corretos.

E, depois, também perceber que, obviamente, a corrupção nos atinge a todos e fragiliza as finanças do Estado. Ao atingir as finanças do Estado impede o Estado de ter mais capacidade de responder na educação, na cultura… Enfim, nas diversas áreas da vida em sociedade.

Depois, também uma incursão ao nível da formação dos agentes públicos. Até acharia que, provavelmente, se devia inscrever ao nível das provas de admissão alguma matéria que tivesse a ver com isso. Não sei se é possível.

Nas provas de admissão para a Administração Pública?

Exatamente.

Toda? Independentemente da área?

Sim, independentemente da área. Mas há uma coisa que é clara para mim, pelo menos, ao nível da formação, tem de haver módulos sobre a integridade e a probidade dos recursos humanos…

Obviamente, a corrupção atinge-nos a todos e fragiliza as finanças do Estado. Ao atingir as finanças do Estado impede o Estado de ter mais capacidade de responder na educação, na cultura… Enfim, nas diversas áreas da vida em sociedade.

A que nível de escolaridade devem existir nos currículos esses conteúdos programáticos?

Ao nível do ensino básico e secundário. Depois ao nível universitário impera, obviamente, a autonomia universitária, mas é possível, por exemplo, estimular investigações. Atualmente a investigação científica é muito feita bottom-up, mas basicamente seria o Estado dar a indicação ou disponibilizar-se também a apoiar e a financiar investigações que tenham a ver com este tipo de fenómeno. Essa é uma dimensão que eu acho que opera junto das causas sociais e das causas culturais do fenómeno, porque a verdade é que temos todos um grande juízo de censura e uma ideia muito apurada do que é a corrupção relativamente aos outros, mas há um conjunto de comportamentos que quando são tidos pelo próprio, o próprio acha normal. Fazem parte das regras do comércio…

Também é um pouco cultural, como diz, dos países mediterrânicos.

E é por essa razão que a intervenção ao nível da prevenção, primeiro, deve ser ao nível da formação. Depois, há uma outra, do meu ponto de vista importante, que está associada a uma ligação… no fundo, a chamada [ligação] do setor privado a trabalhar com o setor público. Criamos aqui um regime, que é o regime geral de prevenção da corrupção, com regras praticamente idênticas para o setor público e para o setor privado. Obviamente no setor privado abrangendo apenas as médias e grandes empresas, os chamados programas de cumprimento normativo, que passam a ter uma matriz idêntica e relativamente ao seu incumprimento as consequências serão idênticas – contraordenações a que são aplicadas coimas.

O setor privado era uma área onde ainda existia uma lacuna de punição desses comportamentos?

Não. Chegámos à conclusão de que o que fizemos foi um bocadinho trabalhar em sistemas comparados. Os sistemas comparados hoje têm todos esse tipo de resposta, não só ao nível da contraordenação, mas também ao nível da valoração da existência de programas de cumprimento normativo ao nível da responsabilização das pessoas coletivas. Já existe nos sistemas comparados e decidimos importar e adotar para nós.

Isso tem a ver com o contexto atual, com processos a decorrer como o da EDP, por exemplo?

Não teve rigorosamente nada a ver.

É normal que as leis sejam influenciadas pelo que acontece à sua volta…

Não é o caso, não é o caso. Repare, este processo começou em dezembro do ano passado e em fevereiro foi criado o grupo de trabalho que começou a funcionar e foi funcionando sempre, mesmo à distância.

As sugestões do grupo de trabalho foram todas atendidas?

Diria que as sugestões do grupo de trabalho, com uma nuance ou outra, foram praticamente todas integradas na estratégia final. O grupo de trabalho trabalhou com independência, era presidido por uma figura universitária, contou com figuras da Procuradoria-Geral da República, magistrados, quer judiciais quer do Ministério Público, da Inspeção Geral dos Serviços de Justiça, da comissão da corrupção… Cada um trouxe o seu apport, a sua experiência.

Uma das que não ficou presente nesta estratégia diz respeito aos tribunais especializados…

Porque é inconstitucional.

A sua opinião também é essa?

Sim. Já tínhamos chegado a essa conclusão. Temos uma proibição constitucional de criação de tribunais para julgar determinadas categorias de crimes e, portanto, não podemos avançar nesse sentido.

Os prazos de prescrição também vão ser alargados até 15 anos. Porquê?

Sim, o que fizemos foi uniformizar os prazos de prescrição, que eram diferentes relativamente aos mesmos crimes, às mesmas realidades consoante se referiam a altos cargos políticos ou altos cargos públicos, a funcionários ou até, por exemplo, à corrupção no setor desportivo ou no setor privado, que é uma área de que não se fala, mas que é muito relevante. A corrupção entre privados, que se prende mais com as regras da atividade comercial… Portanto, o que fizemos foi equiparar ao máximo.

Temos uma proibição constitucional de criação de tribunais para julgar determinadas categorias de crimes e, portanto, não podemos avançar nesse sentido.

A Justiça acabava a ser menos eficaz por os prazos serem demasiado curtos?

Não, o que sempre achámos é que era importante alargar a prescrição relativamente a crimes graves. Ou seja, crimes que põem em causa a nossa qualidade de vida em sociedade e um conjunto de valores éticos. É uma questão que, no fundo, se prende com a igualdade de oportunidades, com a igualdades dos cidadãos perante os diversos sistemas, com a capacidade do Estado de fornecer serviços a todos os cidadãos. Por isso, pareceu-nos que devido ao impacto deste tipo de crimes, se deveria utilizar um prazo mais longo de prescrição.

De que forma é que este plano torna então a Justiça mais ágil e rápida?

Ora bem, de facto tem razão ao dizer que os tempos da Justiça são insuportáveis. Diria desde logo a começar pelos próprios agentes e depois pelas pessoas em geral. Quer dizer, não são capazes de compreender como é que os processos podem demorar tanto tempo. Portanto, aí tomámos medidas a três níveis: ao nível do conhecimento do crime, onde o que procurámos fazer foi a aproximação entre o momento da ocorrência do crime e o momento em que as instâncias de controlo dele têm conhecimento. Previmos aí uma alteração a uma norma que já existe no Código Penal que prevê a dispensa da pena, que temos desde 1999 para determinados cargos políticos e temos, desde 2010, para titulares de cargos públicos e funcionários.

O que prevê essa norma?

Prevê basicamente que o cidadão que decida arrepender-se e comunicar o ato às autoridades possa ver a pena a ser suspensa, desde que não tenha chegado a cometer o ato que foi pedido e desde que devolva ou não aceite a compensação que tinha acordado em aceitar. Obviamente, estou a falar do agente passivo na corrupção [pessoa que é corrompida], mas se falarmos do agente ativo [quem tentou corromper ] a situação é relativamente análoga.

É aí que reside a diferença face à delação premiada?

Atualmente, o corruptor ou corrompido pode ser dispensado da pena desde que essa participação seja feita nos 30 dias subsequentes à prática do ato. O que é que percebemos? A norma tal como estava redigida tinha fraca utilização. Desde logo, porque a ideia dos 30 dias é um pouco burocrática, porque ninguém se põe a contar os dias.… Por outro lado, o sistema atual atribui a dispensa da pena ao juiz enquanto faculdade. Ou seja, o juiz pode dispensar da pena. Mas não é obrigado.

Os juízes não se sentiam muito confortáveis com essa questão?

Pois, e para além disso gera-se alguma incerteza a quem vai participar o crime. Eu vou participar o crime e não tenho a certeza desta garantia. Até 2015, a norma do Código Penal previa este automatismo. Se eram verificados os pressupostos, havia dispensa da pena. Depois houve uma alteração. O que estamos a fazer agora é, no fundo, regressar ao modelo de 2015 nessa parte da faculdade da dispensa. E, por outro lado, estamos a retirar o prazo de 30 dias, que nos parece que não faz sentido.

A dispensa da pena só acontece se o agente passivo for a uma autoridade e explicar que lhe foi proposto X em troca de dinheiro, mas não quer aceitar e pede que investiguem esta questão?

Sim, exato. Ou seja, é necessária uma produção de prova, não basta uma declaração. E esta denúncia não impede que os agentes envolvidos, nomeadamente o agente que participou, seja atingido pela perda de bens. Para além da recuperação que terá recebido injustamente pode ver também ser-lhe aplicada perda alargada de bens, isto é, ser avaliada a conformidade do património dele com os rendimentos legalmente aferidos e em função disso considerar-se que a diferença resulta da prática de crime e, portanto, perder esses bens.

No fundo, pode ficar dispensado da pena, mas não fica dispensado de uma coima, digamos…

A dispensa aplica-se apenas à pena, sim. Mas a sentença que decreta a dispensa é uma sentença condenatória.

Ou seja, na prática fica no currículo criminal de uma pessoa…

Reconhece que praticou aqueles atos.

É como se fosse uma suspensão provisória do processo…

A suspensão provisória tem uma dimensão negocial que isto não tem e é para penas até cinco anos, sendo, no entanto, certo que se aplica a titulares de cargos políticos em casos de corrupção ativa.

É negocial no sentido em que é o Ministério Público que decide a suspensão provisória?

É negocial na medida em que o MP, verificados os factos, e feita a prova, se concluir que a culpa é diminuta e que a prevenção naquele caso em especial e as exigências de prevenção geral se satisfazem com o pagamento de uma injunção, decide por aí.

Voltando à delação premiada, esta não será possível porque estamos a falar de um caso em que um juiz só depois da confissão feita é obrigado a dispensar a pena, mas não é negocial no sentido é que não é o procurador do MP que…

É o procurador do MP que verifica os pressupostos, não é oblíqua esta dispensa. Atualmente, há nas leis penais várias situações em que se prevê a dispensa de pena, nas ofensas corporais, por exemplo, nas injúrias… Sendo que o único que eu encontro em que a dispensa não é uma faculdade é na ofensa à memória de pessoa falecida, de resto o juiz pode dispensar a pena. Sendo que em cada norma legal de crime aparece a possibilidade de dispensa ou não. Sempre que se verificarem os pressupostos, de acordo com a norma legal, pode ser dispensada a pena.

A nível de calendário, quando é que este plano estratégico poderá entrar em vigor?

A consulta pública vai durar mais ou menos um mês e meio, porque é um mês com 30 dias úteis. Na sequência disso temos de fazer a avaliação das respostas resultantes da consulta. Mais revermos o documento… Não creio que antes de novembro ou final do ano esteja pronto.

Do levantamento que fizeram, quais são os setores de atividade onde é mais difícil detetar a corrupção?

As coisas associadas à construção civil, contratos públicos são as áreas que me parecem mais afetadas. Mas quero só chamar à atenção para este pormenor: não temos dados rigorosos, dados quantificáveis. Planeia-se. E é por isso que estamos a criar uma entidade, uma agência, que terá como trabalho recolher, tratar e divulgar dados precisos sobre fenómenos corruptivos.

Como vai funcionar essa agência?

Basicamente, a agência irá funcionar como uma entidade independente. A lógica é que a agência trabalhe não só com as inspeções setoriais como também com o conselho superior da corrupção, que são instâncias que têm uma grande experiência já nesta área de trabalho, e que se dedique não só a isso, mas também seja responsável pela verificação da adoção ou não — quer pelo setor privado, quer pelo setor público — dos programas de cumprimento normativo, que aplique as sanções correspondentes e será ainda responsável por desenvolver campanhas de esclarecimento… De fazer uma articulação entre entidades públicas ou privadas que tenham como missão o combate à corrupção. Estamos muito deslaçados. É preciso criar um músculo, é preciso articular. Não só na dimensão pública como na privada e, obviamente, será essa a agência responsável pela elaboração do relatório anual anticorrupção.

Ao nível de trabalhar no terreno, essa agência terá elementos inspetivos?

Essa agência vai servir-se muito das inspeções setoriais. Ou seja, não queremos criar um monstro. Queremos usar as sinergias existentes e pô-las a operar no mesmo sentido.

A agência irá pressionar o setor para que os comportamentos sejam os adequados?

Basicamente. Vai articular-se com as inspeções setoriais e vai favorecer a inscrição nos programas de atividades anuais com a avaliação dos riscos de corrupção, com os planos de prevenção, com os códigos de conduta…

Há pouco falava da construção civil e da contratação pública. Falou em alterações legislativas a serem feitas na contratação pública. O que é que estão a planear?

Temos uma proposta de alteração, que já tem vindo a ser planeada. Aquilo que se propõe é uma situação não de elegibilidade, mas de exigência para se participar em concursos públicos, portanto, exigência documental, e que as médias e grandes empresas tenham planos de prevenção da corrupção.

Até agora essa foi uma das coisas que falhou?

Sim, temos ideia de que as coisas aí não correm muito bem.

O que significa que as decisões administrativas de valor alto vão ser tomadas a ‘quatro olhos’, como diz o documento. A ideia é para que não haja apenas um decisor e afastar desconfianças?

É basicamente isso. É uma decisão de certo valor que tem de ser validada por duas pessoas diferentes.

Vamos passar a ter menos megaprocessos?

Temos uma dificuldade que é o volume dos processos em resultado das regras de conexão que existe no Código de Processo Penal. E se em alguns casos se justifica porque só com essas ligações se prova o que está à volta daquele fenómeno ou daquele agente, há outras situações em que é possível separar o processo.

Quais são os requisitos? Se este plano estivesse já em vigor, o universo BES seria fragmentado?

Pode não ser. Não conheço o Universo [do caso BES]. Mas nenhum magistrado tem interesse em fazer um megaprocesso, o processo torna-se muito grande quando essas regras de conexão são precisas para ir buscar uma realidade maior. Prevemos agora que, quando a manutenção das regras de conexão possam levar ao incumprimento dos prazos processuais, o MP possa fazer cessar a conexão. Mas prevemos também a possibilidade de os agentes envolvidos, no caso do prazo ultrapassado, requererem ao MP a separação de processos. O próprio arguido, invocando graves prejuízos. E obviamente o MP ponderará.

Neste caso em concreto, Ricardo Salgado poderia pedir essa separação e estaria nas mãos do magistrado decidir?

Exatamente. Permita-me só uma pequena precisão: não é uma obrigação os processos estarem juntos, pode haver situações em que os processos não estão juntos, mas em que, por razões associadas a uma praxis adquirida, que se junta em muitas situações.

Isto pode representar uma pressão acrescida para as magistraturas a nível de prazos. É uma pressão para os processos mais mediáticos que se têm arrastado muito?

Penso que não. Os magistrados têm todo o interesse no cumprimento dos prazos e sobretudo nestas situações em que poderiam eventualmente querer fazer cessar a conexão, mas não podiam porque a lei não os permitia, verão com bons olhos a ideia de que agora possam fazê-lo.

Essa medida vai ser importante para acelerar a Justiça?

Penso que sim. Essa medida, outra de que já falámos na fase inicial e uma terceira que são os acordos sobre a pena aplicável.

Em que consiste essa terceira medida, que pode ser confundida com a primeira da justiça premial?

A primeira situação diz respeito à denúncia/confissão na fase do inquérito. Esta outra situação tem que ver com a fase de julgamento. Foi obtida toda a prova pelo MP durante a fase de inquérito, há uma acusação, até pode haver instrução, e vai-se para julgamento. Chegado a julgamento, um agente que confesse – uma confissão integral e sem reservas – pode ter alguns benefícios. Já atualmente se pode. O que se pretende aqui, sobretudo dirigido para processos de maior complexidade, é que seja possível desde que exista confissão integral e sem reservas não ter de se fazer toda a produção de prova relativa aos factos.

Basta essa confissão?

Sim, a confissão associada a toda a documentação de toda a prova que existe, porque a prova que se produz no inquérito tem de ser produzida em julgamento. Havendo a confissão, e havendo uma concordância prática entre a confissão e o sentido da prova já produzida, nessa altura dispensar-se produção de prova relativamente aos factos e passar-se só à produção de prova relativamente à atribuição da culpa e determinação da pena. Nesse caso, aquilo que prevemos que possa haver é alguma negociação relativamente à moldura penal abstrata, não é sobre a pena concreta.

A condenação estará lá sempre. Os anos que poderá cumprir é que podem ser negociados?

Não, não se negoceia a pena concreta. Imagine um crime em que a moldura penal abstrata aplicável é uma pena entre um a dez anos. O que podemos dizer é que, nesse caso, a moldura penal aplicável poderá ser reduzida para entre um e oito anos ou entre um e seis anos.

O que prevemos é que desde que exista confissão integral e sem reservas não tem de se fazer toda a produção de prova relativa aos factos.

E depois o juiz é que decide dentro dessa margem?

Exatamente.

Uma pessoa que confesse o crime terá sempre uma pena para cumprir?

Sim. Quando estava no Ministério Público, tivemos o caso de fraudes ao SNS. Na altura demos indicações de que, se houvesse confissão sem reservas, adotarem esta possibilidade do acordo sob a pena. Qual era a vantagem? Muitos destes arguidos chegaram a tribunal e a única coisa que queriam era terminar com o processo. E, portanto, admitiam tudo o que fizeram. Se essa confissão integral não valesse como prova teríamos de verificar centenas e centenas de documentos e dados de utentes… Uma demora significativa para o processo, que não fazia sentido.

Essa figura acaba por mudar o que na nossa lei diz que a prova de inquérito tem de ser produzida em fase de julgamento e assemelhar-se mais por exemplo ao sistema americano?

Não não. Temos o princípio da legalidade e não temos um sistema negocial propriamente. O que temos é um afloramento do princípio de oportunidade com a suspensão provisória do processo. Aqui, em boa verdade, é o juiz de julgamento que valora aquela confissão. Já é possível fazer essa valoração da confissão integral e sem reservas, etc., mas ao nível da atenuação da pena já é mais radical. É no fundo utilizar um princípio que já temos. Aliás, o professor Figueiredo Dias quando escreveu sobre esta matéria disse que não era necessária nenhuma alteração ao Código de Processo Penal, vários juízes tinham até o mesmo entendimento, mas a dada altura houve uma divergência na jurisprudência – uns entendiam que sim e outros que não, que era preciso existir uma alteração legislativa. No final, o Supremo Tribunal de Justiça num acórdão de jurisprudência entendeu que era necessária existir uma alteração legislativa no sentido de consagrar…

A comparação que fiz com a Justiça americana era apenas ao nível dos prazos. Nos EUA, os casos são muito mais céleres. E o que é exatamente uma confissão sem reservas?

É uma expressão que é usada no Processo Penal, uma pessoa confessa tudo e sem omitir nenhum dado. Portanto, no fundo, quando está a contar uma história, não pode omitir nomes nem nada.

E em relação ao caso da atenuação da moldura penal é o advogado de defesa que se dirige ao juiz para dizer que o seu cliente quer confessar tudo e, por isso, a moldura poderá diminuir?

Sim, sim. E o MP terá de ser ouvido.

O MP terá sempre de ser ouvido?

Sim. O MP enquanto acusador terá de ser informado disso, mas é o advogado que se dirige ao juiz quando o seu cliente tem a intenção de confessar.