Covid-19, os Impostos e a Reforma do Estado

I. O Estado Fiscal em contexto pandémico

A expressão “Estado Fiscal” é recorrente na literatura científica e académica em redor das temáticas fiscais, todavia sem que a generalidade dos cidadãos compreenda, em boa parte dos casos, o essencial da mensagem subjacente.

O Estado Fiscal corresponde, na realidade, a um verdadeiro modelo de Estado. Não apenas um modelo de Estado cujo financiamento-base é essencialmente devido à cobrança de impostos, mas, de igual forma, um modelo em que o Estado assume uma sólida posição no mercado dos bens públicos (em especial, os que assumem uma condição essencial à luz da Constituição), tanto através da sua produção como da manutenção de condições generalizadas de acesso, através de regimes subvencionais ou de parceria.

Correspondendo o Estado Fiscal à forma de Estado que alimenta e assegura a sobrevivência dos modelos democráticos de perfil Ocidental (conforme também sucede no caso português), compreende-se que não lhe sejam alheios os efeitos propiciados pela atual crise pandémica e, de igual forma, pelo desafiante período que se lhe seguirá.

No momento atual, são essencialmente duas as principais manifestações de cariz financeiro suscitadas pelo contexto pandémico e que tão proximamente se relacionam com a erosão dos pilares deste Estado Fiscal:

1. Em primeiro lugar, um aumento consolidado da despesa pública.

De acordo com dados do INE, a despesa pública primária cresceu 6,6%, em especial tendo por base o forte crescimento da despesa da Segurança Social em cerca de 3017 Milhões de Euros, dos quais 1781 Milhões de Euros se associam, direta ou indiretamente, a medidas relacionadas com associados ao contexto pandémico propiciado pelo SARS-CoV-2.

2. Em segundo lugar, um aumento do volume da dívida pública

De acordo com dados do Banco de Portugal, no final de 2020, a dívida pública situou-se em 270,4 Mil Milhões de Euros, aumentando cerca de 20,4 Mil Milhões de Euros em relação ao final de 2019 – sendo de relevar que se trata do valor absoluto da dívida pública mais elevado desde o início da atual série estatística divulgada pelo Banco de Portugal.

Tal representa um rácio de dívida pública sobre o PIB situado nos 133,7% face aos 117,2% registados em relação a 2019.

No curto-prazo, a exequibilidade deste cenário deve-se, no essencial, ao facto de essa dívida continuar a apresentar preços relativamente acessíveis, ancorada na ação das políticas do Banco Central Europeu (BCE) e da Comissão Europeia, que suspendeu temporariamente a aplicação do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC).

Porém, níveis de dívida elevados, juntamente com taxas de crescimento intermitentes, levam a uma potencial diminuição da confiança dos investidores em títulos de dívida, um cenário especialmente delicado para Estados com uma margem orçamental relativamente limitada, como é justamente o caso de Portugal.

II. A sombra do “Estado-Dívida” e a emergência de uma Reforma do Estado

Com uma necessidade de financiamento crescente – em rigor, mais acelerada do que até agora tem sucedido – os próximos anos confrontarão a máquina estadual com a necessidade de aumentar impostos ou, ao invés, a implementar cortes de despesa de magnitude nunca antes experimentados.

Focando-nos no lado da receita, em relação ao ano de 2020, a quebra de receita foi de 1574 Milhões de Euros, refletindo principalmente os impactos da suspensão dos pagamentos por conta (-791 Milhões de Euros em termos homólogos) e da perda de receita contributiva pela isenção de pagamento de TSU no âmbito do regime de lay-off simplificado, apoio à retoma progressiva e incentivo financeiro à normalização da atividade empresarial.

A tal acresce ainda o diferimento da receita do IVA e que será agora pago através de planos prestacionais e as medidas de isenção ou redução da taxa contributiva (-265 Milhões de Euros).

Mais uma vez em termos homólogos, a receita fiscal recuou 7,4%, com a generalidade dos impostos a evidenciar quebras que refletem a contração da atividade económica, destacando-se a redução de 9,4% no IVA (imposto que representa, note-se, a fatia mais significativa das receitas fiscais).

Perante esta conjunto de circunstâncias, os decisores públicos enfrentarão um momento de particular autenticidade: ou terão a coragem de efetuar uma verdadeira reforma do Estado, que preserve as condições de excelência dos bens públicos essenciais a qualquer país desenvolvido (saúde, justiça, educação, investigação & desenvolvimento e infraestruturas de superior interesse estratégico) e elimine a presença pública em setores ou atividades não-prioritários ou que poderão ser mais eficientemente prosseguidos pelo setor privado ou, em alternativa, o caminho continuará a passar por um sucessivo e por vezes camuflado aumento de impostos.

É evidente que uma Reforma do Estado não se esgota, nem poderia resumir-se, a cortes abruptos de centros de despesa, própria de momentos em que o Estado se confronta com o cumprimento de metas específicas para os valores de défice e dívida pública – como sucedeu, de alguma forma, ao abrigo do Memorando de Entendimento celebrado em 2011 entre o Estado Português, o FMI, a Comissão Europeia e o BCE, na base do empréstimo de aproximadamente 78 Mil Milhões de Euros concedido.

Uma Reforma do Estado pressupõe um diálogo aberto e esclarecido sobre um tópico que tem sido largamente marginalizado na sociedade portuguesa, a saber:

Qual é o grande problema da economia nacional (?)

Muitos dirão que é o excesso de impostos ou o seu excessivo endividamento, tudo consequências daquele que será esse grande problema e já não tanto causas determinantes.

O grande problema da economia nacional passa pela incapacidade de criação de condições sustentáveis de criação de rendimento e acumulação de capital – ou seja, a criação de incentivos para que o capital investido em Portugal seja efetivamente retido e preferencialmente reinvestido em setores com elevado valor acrescentado (em especial, mas não exclusivamente, onde predominem bens transacionáveis).

Tal implica não apenas um olhar e reflexão sobre as razões que têm impossibilitado a criação de tais condições em Portugal como, de igual forma, a identificação escrupulosa das condições que permitira que tal sucedesse noutros países ou economias.

Passados praticamente 47 anos do 25 de abril, esse exercício continua por fazer e as opções à vista são fáceis de identificar: ou é traçado um roteiro para uma efetiva Reforma do Estado, pautada por uma prévia identificação razões que têm impossibilitado a criação de condições de criação de rendimento e acumulação de capital, ou a alternativa passará pelo contínuo aumento de impostos.

Mais gravemente, caso o futuro antecipe um cenário de aumento de impostos, a forte inelasticidade das bases tributáveis dos impostos sobre o rendimento levará inevitavelmente ao aumento da tributação sobre o consumo e, bem assim, à proliferação de novos tributos setoriais camuflados com denominações mais simpáticas (em especial “contribuições”) mas cuja função é totalmente sucedânea da dos impostos e onera desproporcionalmente alguns dos poucos setores realmente estratégicos da economia nacional.

III. Conclusões

Pese embora assuma uma natureza eminentemente conjuntural, conforme é desejo de todos, a crise pandémica suscitada pelo vírus SARS-CoV-2 veio antecipar algumas das adversidades económicas de âmbito estrutural com os quais a economia nacional se confronta.

Destaca-se, em particular, o agravamento das condições de arrecadação de receita e, em termos simétricos, o aumento consolidado de despesa que se antecipa ter continuidade nos próximos anos – em especial, antevendo a necessidade de implementação de condições indutoras à recuperação da atividade económica (que beneficiarão, é certo, das verbas do Plano de Recuperação e Resiliência).

Mas mesmo este último Plano tem o seu horizonte temporal parametrizado ao intervalo temporal 2021-2026, algo que não se compadece com a dimensão e escala de uma verdadeira Reforma do Estado que, caso não implementada, levará inevitavelmente a que as gerações atuais, como as futuras, sejam chamadas a pagar montantes ainda mais avultados de impostos, criando assim um ciclo vicioso em que por cada euro marginal auferido lhes serão retiradas unidades de bem-estar incomensuravelmente superiores.