Portugal, esse paraíso da “flexibilidade”…

Há uma forma particularmente sofisticada — quase literária ou coreográfica — de intervir no debate público: começa-se por uma conclusão firme, envolve-se essa conclusão num tom de autoridade serena e, por fim, trata-se a evidência empírica como um detalhe técnico que, com alguma boa vontade, acabará por alinhar. Foi, em larga medida, esse exercício que Mário Centeno nos ofereceu ao afirmar que o mercado de trabalho português não tem défice de flexibilidade — e, com um ligeiro toque de originalidade, que talvez até haja “demasiada mobilidade” — palavras do próprio —, na conferência anual sobre o mercado de trabalho promovida pelo ECO. É uma ideia elegante. Tem apenas um problema: não resiste ao confronto com a teoria económica nem com os dados — em particular os da OCDE, que, com alguma ironia institucional, produz exatamente os indicadores que desmentem este diagnóstico e de onde chegou o seu sucessor no Banco de Portugal.

Comecemos pelo básico: o conceito de flexibilidade laboral. Na literatura económica, não se trata de uma impressão vaga nem de uma metáfora baseada em “rotação”. Trata-se de uma configuração institucional mensurável que inclui a proteção do emprego, os custos de despedimento, a prevalência de contratos temporários e, crucialmente, os padrões de transição no mercado de trabalho. Quando analisado à luz destes critérios, o caso português afasta-se rapidamente da noção de “flexibilidade eficiente” e aproxima-se de um exemplo clássico de dualidade laboral. O Painel A do Gráfico mostra que Portugal permanece entre os países com níveis mais elevados de proteção do emprego nos contratos permanentes no contexto da OCDE — com um índice de proteção do emprego (EPL) perto de 3, significativamente acima da média da OCDE (pouco acima de 2) — um ponto de partida dificilmente compatível com a ideia de “excesso de flexibilidade”. Os dados comparáveis mais recentes terminam em 2019, sem alterar o diagnóstico. O Painel B mostra que esta diferença relativamente à média da OCDE persiste ao longo do tempo, mesmo após as reformas introduzidas durante o período de ajustamento. Isto sugere que a estrutura institucional do mercado de trabalho português permanece relativamente rígida no contexto internacional.

Esta leitura não é meramente teórica; é corroborada pelos dados e relatórios de organizações internacionais. Em particular, as estatísticas públicas da OCDE mostram de forma persistente que Portugal apresenta uma incidência elevada de contratos a termo, sobretudo entre jovens, quando comparado com a média dos países desenvolvidos. Este padrão é consistente e indica segmentação estrutural. O Painel C reforça este ponto: níveis relativamente elevados de proteção nos contratos permanentes coexistem com uma utilização significativa de contratos temporários, refletindo uma dualidade institucional persistente.

A invocação da “mobilidade” como sinal de eficiência exige, contudo, um segundo esclarecimento conceptual. Na teoria de matching e fricções no mercado de trabalho, associada a Pissarides, a mobilidade só é desejável quando corresponde a transições emprego-emprego com ganhos de produtividade — isto é, quando melhora o emparelhamento entre trabalhadores e empresas. Confundir mobilidade com eficiência é substituir um critério económico por um indicador mecânico. Não é a frequência dos movimentos que define um mercado eficiente, mas sim a sua qualidade — nomeadamente a probabilidade de transições emprego-emprego com ganhos salariais e de produtividade. Quando, pelo contrário, a mobilidade se traduz em passagens frequentes por episódios de desemprego, ainda que de curta duração, o que se observa não é eficiência, mas fricção. Os dados disponíveis sugerem que Portugal se aproxima mais deste segundo cenário, com uma frequência relativamente elevada de transições emprego-desemprego-emprego entre jovens. Como sugere o Painel D, economias com maior incidência de contratos temporários e maior segmentação associada tendem também a apresentar níveis mais elevados de desemprego jovem, ainda que esta relação deva ser interpretada com a devida cautela. Chamar a este padrão “flexibilidade” é conceptualmente equivalente a chamar “fluidez” a um sistema que perde água por todos os lados.

Nota: Dados da OCDE sobre proteção do emprego (EPL), contratos temporários e desemprego jovem. Os painéis apresentam a posição de Portugal no contexto da OCDE, a sua evolução ao longo do tempo (face à média da OCDE, excluindo Portugal) e as relações entre instituições laborais e resultados no mercado de trabalho. As relações são descritivas e não implicam causalidade. Fonte: Elaboração própria com base em dados da OCDE.

É neste ponto que surge uma nuance introduzida pelo próprio Centeno que merece atenção: a ideia de que, “com a estrutura produtiva que temos”, o mercado de trabalho português não apresenta défice de flexibilidade. Este argumento — de que a flexibilidade depende da estrutura produtiva — tem algum eco na teoria económica. Economias com menor intensidade de capital humano ou menor complexidade produtiva podem, em princípio, operar com menores níveis de flexibilidade formal. Mas esta linha de raciocínio levanta um problema mais profundo: ao condicionar o grau desejável de flexibilidade à estrutura produtiva existente, o argumento trata esse ponto de partida como um dado exógeno — ou, pelo menos, insuficientemente endógeno às próprias instituições laborais — ignorando que ela é, em parte, o resultado das próprias instituições do mercado de trabalho.

Na literatura económica a relação é bidirecional: não são apenas as características da economia que moldam as instituições, são também as instituições que condicionam a evolução do tecido produtivo. Dito de forma simples: se um mercado de trabalho combina elevada proteção dos contratos permanentes com forte recurso a vínculos precários, o resultado não é apenas segmentação — é também a perpetuação de um modelo produtivo de baixa produtividade. A leitura segundo a qual “com a estrutura produtiva que temos” não precisamos de mais flexibilidade aproxima-se perigosamente de um argumento circular: somos pouco produtivos, logo não precisamos de mudar as instituições que ajudam a explicar essa mesma baixa produtividade — um raciocínio que transforma uma explicação em justificação.

É neste contexto que surge uma segunda afirmação do mesmo interveniente particularmente reveladora: a ideia de que o desemprego jovem deve ser relativizado enquanto indicador do funcionamento do mercado de trabalho, ou que “não é uma boa estatística” em contexto de pleno emprego. A literatura económica, bem como as instituições internacionais que frequentemente servem de referência neste debate, utilizam precisamente este indicador como um dos principais barómetros de desempenho. E por boas razões. Como mostrou Blanchard nas discussões sobre histerese, episódios de desemprego no início da carreira têm efeitos persistentes sobre salários, estabilidade e produtividade futura. Ignorar este fenómeno com base na curta duração média dos episódios é confundir duração com frequência e, mais profundamente, confundir estabilidade com intermitência.

A convergência de posições é, aliás, digna de nota. À leitura de Centeno junta-se a recente posição de Fernando Medina, que classifica as propostas da Reforma Laboral em cima da mesa como “irrazoáveis, prejudiciais e inaceitáveis”, bem como a de António Mendonça (bastonário da Ordem dos Economistas), segundo a qual alterações à legislação laboral terão impacto limitado na estrutura produtiva. Esta última trata-se, porém, de uma tese exigente, na medida em que implica considerar a arquitetura institucional do mercado de trabalho — contratos, proteção, incentivos à contratação — como largamente irrelevante para a especialização da economia, a produtividade e a qualidade do emprego. Não deixa de ser significativo que estas leituras saiam de antigos governantes socialistas — um antes da crise da dívida, com Sócrates, e dois já no período posterior, sob António Costa, marcado pela reversão (quase total) de reformas laborais introduzidas (e bem) no contexto do programa de assistência financeira no governo de Passos Coelho. Em ambos os casos, a relação entre instituições e desempenho económico tende a ser tratada como secundária.

A explicação frequentemente mobilizada — a de que o problema histórico português reside no baixo capital humano — até pode ser correta, mas é incompleta. O capital humano não opera no vazio; depende do enquadramento institucional que define incentivos e distribui risco. Quando esse enquadramento favorece vínculos precários e elevada rotatividade, o resultado não é eficiência, mas subutilização. Se o problema estivesse resolvido, não observaríamos a persistência de contratos a termo entre trabalhadores qualificados, nem níveis de compressão salarial em vários segmentos, nem a divergência persistente em termos de produtividade relativamente a economias comparáveis.

O que emerge, em alternativa, é um padrão de flexibilidade assimétrica: elevada para quem está na margem, reduzida para quem está no núcleo. Este tipo de configuração gera incentivos distorcidos, limita a mobilidade ascendente e perpetua a dualidade. A evidência sobre “job churn” reforça este diagnóstico. Elevada rotação de emprego não implica necessariamente um mercado saudável; pode refletir apenas uma combinação de elevada destruição e recriação de empregos de baixa qualidade, com ganhos líquidos reduzidos. Em termos simples, muito movimento não é sinónimo de progresso.

A confusão fundamental reside, assim, na identificação entre mobilidade observada e eficiência económica. É uma leitura apelativa pela sua simplicidade, mas incorreta na sua substância, porque ignora a qualidade das transições e a natureza das instituições que as enquadram.

Os dados são consistentes: elevada incidência de contratos temporários, rotatividade com episódios de desemprego, baixa mobilidade ascendente e desempenho modesto em termos de produtividade. Nenhum destes elementos aponta para “excesso de flexibilidade”. Aponta, isso sim, para uma forma de flexibilidade mal distribuída, que protege insiders, expõe outsiders e gera mobilidade sem progresso. Transformar esta realidade num elogio exige uma elasticidade conceptual bastante considerável… Mas talvez essa seja a verdadeira flexibilidade em causa. Não a do mercado de trabalho, mas a da interpretação dos dados (quando convém). Se assim é, então a questão deixa de ser semântica e passa a ser política.

Uma reforma laboral há meses anunciada e sucessivamente adiada não pode continuar indefinidamente em estado de gestação. Como dizia Passos Coelho em Fevereiro, “há aqui uma oportunidade histórica; não percamos tempo”. Se o diagnóstico é persistente, a resposta não pode continuar adiada: a reforma terá de nascer — e, desta vez, não apenas no discurso.