Ano: 2017

O ritmo de consolidação orçamental previsto no atual Programa de Estabilidade (PE) não é “desejável,” não é “exequível” e pode “pôr em causa a coesão social,” defende um estudo do Institute of Public Policies, assinado por quatro investigadores, entre os quais o deputado do PS Paulo Trigo Pereira. Contudo, um alívio significativamente maior dos impostos face ao que está assumido pelo Executivo socialista para 2018 só é possível à custa de cortes nas despesas com pessoal, prestações sociais, ou serviços públicos, avisam os investigadores.

O documento (numa versão ainda preliminar) aparece em pleno período de negociações para o Orçamento do Estado para 2018, que será entregue pelo ministro das Finanças, Mário Centeno, a 13 de outubro. O debate público tem sido marcado pela margem orçamental que existe (ou a falta dela) para descer o IRS, descongelar as carreiras da Função Pública e integrar nos quadros os precários. O Governo tem frisado que não é possível assumir um custo superior a 200 milhões de euros com essa medida — que deve ficar concentrada nos contribuintes com mais baixos rendimentos — mas a esquerda tem argumentado que é possível ir mais longe e aliviar o esforço exigido à classe média.

Perante este debate, os autores do estudo Estratégias Orçamentais 2017-2021: as opções de política (para além de Trigo Pereira, o trabalho é assinado pelo economista Ricardo Cabral e os investigadores Luís Teles Morais e Joana Andrade Vicente) encontram um meio caminho.

Reduzir significativamente o esforço fiscal e melhorar o saldo orçamental só seria possível com uma redução da despesa pública em setores chave como a saúde ou educação, o que não nos parece desejável.

Primeiro, reconhecem que há uma margem orçamental acrescida que justifica uma revisão do Programa de Estabilidade e que permite aplicar uma política ligeiramente mais expansionista. Dito de outro modo, argumentam (e explicam porquê) que não é preciso reduzir tanto a despesa com está projetado por Mário Centeno.

Mas num segundo momento avisam que a margem é “pequena” e que obriga a tomar “opções.” Por exemplo: “Se se quer diminuir o nível de fiscalidade isso tem de ser feito à custa das prestações sociais, das despesas com pessoal ou dos consumos intermédios,” lê-se no documento. Ou “em relação à despesa com pessoal quer-se dar prioridade ao descongelamento das carreiras, à atualização salarial, ou ao emprego público,” questionam os autores. E respondem: “Não se afigura existir margem para os três simultaneamente.”

[Um esforço] excessivo significa que (…) a situação dos trabalhadores em funções públicas degradou-se de tal modo, e as expectativas de descongelamento de carreiras são tais, que uma política orçamental fortemente restritiva não seria socialmente aceite com facilidade.

Para deslaçar este nó, os autores propõem negociar o ritmo de consolidação orçamental com Bruxelas — baixando a exigência do Objetivo de Médio Prazo do atual excedente de 0,25% para um défice de 0,5% — e não cumprir o caminho previsto no PE, que consideram um esforço “excessivo”. E o que é “excessivo”? “Excessivo significa que consideramos que mesmo após os dois últimos anos de alguma reposição de rendimentos, a situação dos trabalhadores em funções públicas degradou-se de tal modo, e as expectativas de descongelamento de carreiras são tais, que uma política orçamental fortemente restritiva não seria socialmente aceite com facilidade,” respondem os peritos, no estudo.

O que é possível fazer diferente?

Na proposta do grupo de peritos, abordam-se as principais rubricas de receita e de despesa. Nos impostos é possível ir apenas ligeiramente mais longe no alívio e só de 2019 em diante. Nas despesas públicas defende-se que é possível manter uma tendência de redução do seu peso em percentagem do PIB, mas a um ritmo mais moderado.

Impostos

Os autores do estudo defendem que é possível baixar o IRS em 2018 ao nível do que já está assumido por Mário Centeno — os tais 200 milhões de euros de alívio, somados à eliminação definitiva da sobretaxa — e conceder alguma descida adicional em 2019, na ordem dos 100 milhões de euros.

No que toca ao IRC, propõem uma descida em 2020 e 2021 que pode ir até aos 350 milhões de euros no primeiro ano e 730 milhões no segundo.

Já o IVA só baixaria em 2021, no equivalente a 500 milhões de euros de receita a menos — o documento não concretiza um valor de taxa de IVA em concreto.

O gráfico seguinte mostra como evolui o peso das receitas fiscais e contributivas no PIB, no PE e de acordo com a proposta dos economistas:

^{Fonte: Programa de Estabilidade e Estudo IPP}

Despesa com pessoal

O estudo avisa que não parece viável cumprir a contenção de gastos prevista pelo Governo, desde logo porque o número de funcionários públicos tem vindo a aumentar, em vez de cair, como estava previsto pelo Executivo, através da aplicação da chamada regra ‘2 por 1’ (apenas uma entrada por cada duas saídas). Além disso, os números do PE também não batem certo com a promessa de descongelamento de carreiras.

Por isso, a proposta dos investigadores é aumentar os gastos com pessoal face ao que está planeado pelo Governo, ainda em 2017, em 500 milhões de euros. Nos anos seguintes, assumem uma evolução salarial em linha com a inflação e um aumento progressivo dos gastos para acomodar o descongelamento de carreiras. Já o número de funcionários públicos deve ser mantido estável, com a aplicação de uma regra ‘1 por 1’, defendem.

Feitas as contas, a despesa com pessoal subiria 2,5% em termos nominais, um valor que ainda fica abaixo da previsão de crescimento nominal do PIB.

O gráfico seguinte mostra a evolução do peso das despesas com pessoal no PIB, de acordo com o PE e a proposta alternativa:

^{Fonte: Programa de Estabilidade e Estudo IPP}

Consumo intermédio

Aqui os peritos dão destaque à área da Saúde, que consideram suborçamentada — uma avaliação que justificam com a subida da dívida a fornecedores dos hospitais empresa. Sugerem um gasto adicional de 350 milhões de euros já em 2017, através da libertação de cativações.

Este gasto adicional é projetado para os anos seguintes tendo em conta a inflação. Além disso, assumem um gasto extra entre 221 e 246 milhões de euros por ano, para reforçar os orçamentos dos serviços. Tudo somado, também esta rubrica deveria crescer a 2,5% ao ano, em termos nominais.

O gráfico seguinte mostra a evolução dos consumos intermédios no PIB, de acordo com o PE e a alternativa dos economistas:

^{Fonte: Programa de Estabilidade e Estudo IPP}

Investimento

Segundo o relatório, o ajustamento orçamental tem sido feito no passado muito à custa da contenção do investimento público. Para os autores do estudo, esta estratégia deve ser interrompida, uma vez que “no curto prazo pode apoiar a retoma do investimento privado” e no longo prazo “pode aumentar o produto potencial e contribuir diretamente para o aumento da produtividade.”

Os acréscimos propostos para o investimento são de 206 milhões de euros em 2018 e vão subindo, até atingir um adicional de 779 milhões em 2021.

O gráfico seguinte mostra o valor do investimento previsto anualmente, em milhões de euros, no Programa de Estabilidade e nesta proposta alternativa:

^{Fonte: Programa de Estabilidade e Estudo IPP}

Onde é que se vai buscar o dinheiro?

Há dois argumentos fundamentais que justificam a convicção dos quatro investigadores nesta proposta alternativa: primeiro, o cenário macroeconómico do atual PE já está desatualizado — a realidade revelou-se mais favorável, dizem. Segundo, assumem que é preciso negociar com a Comissão Europeia uma revisão do objetivo orçamental de médio prazo — a principal regra que restringe neste momento a política orçamental.

O objetivo é não só a melhoria dos serviços públicos, mas pôr a economia portuguesa a crescer sustentadamente, sobretudo crescer mais rapidamente do que a dívida pública.

Atualização do cenário macroeconómico

Os peritos partem de uma projeção do crescimento do PIB para 2017 de 2,6%, em vez dos 1,8% que ainda estão inscritos no PE. Daí em diante, assumem taxas de crescimento sempre superiores às projetadas pelo Governo, embora a diferença se vá esbatendo.

^{Fonte: Programa de Estabilidade e Estudo IPP}

Esta evolução mais favorável explica-se tanto pelo ponto de partida de 2017 que está a ser assumido, como pelo impacto que os investigadores estimam que a menor contenção da despesa pode dar no crescimento. Na prática, o objetivo é fazer mais despesa pública, para ter também mais crescimento: “O objetivo é não só a melhoria dos serviços públicos, mas pôr a economia portuguesa a crescer sustentadamente, sobretudo crescer mais rapidamente do que a dívida pública,” lê-se no relatório.

Execução orçamental: margem de 732 milhões em 2017

O estudo apresenta uma estimativa atualizada das receitas e despesas púbicas em 2017. Ou seja, tem em conta o que se tem vindo a verificar na execução orçamental e assume essa “margem.” Para os autores, é possível (e em certa medida inevitável) gastar em termos líquidos mais 732 milhões de euros este ano, sem comprometer a meta do défice de 1,5% do PIB.

Esta “margem” adicional é consumida por 500 milhões de euros a mais do que o previsto em despesas com pessoal (uma vez mais, tem-se em conta que o número de funcionários públicos está a crescer e não a diminuir) e 352 milhões de euros de despesa de consumos intermédios que deve ser canalizada para a Saúde, defendem.

Ao mesmo tempo, contabilizam 250 milhões de euros de poupança em juros com o pagamento antecipado de dívida ao FMI e 130 milhões de euros de receita a menos obtida através dos dividendos do Banco de Portugal.

Efeito do programa do BCE

O documento defende que o PE não contabiliza o efeito nas contas públicas do programa alargado de compra de ativos do Banco Central Europeu. Este impacto advém tanto dos dividendos, como dos impostos sobre os lucros gerados pelo Banco de Portugal. Os autores estimam o impacto em 470 milhões de euros por ano de receita adicional nos cofres públicos.

Negociação com Bruxelas

Os quatro investigadores defendem que o atual Objetivo de Médio Prazo definido pela Comissão Europeia para Portugal é excessivamente exigente. Bruxelas diz que Portugal tem de atingir um excedente orçamental estrutural de 0,25% do PIB, o que obriga o país a consolidar em termos estruturais 0,6 pontos percentuais do PIB potencial por ano.

O resultado é um saldo primário em 2021 de 4,9%, “um excedente de aproximadamente 10.800 milhões de euros,” nota o documento.

Na versão proposta agora, assume-se que Portugal trabalharia para um objetivo de médio prazo de -0,5%, que é o valor inscrito no Tratado Orçamental. Neste cenário, há um ajustamento estrutural pequeno em 2018 e 2019, passando-se daí em diante para uma política neutral.

Desta forma, o saldo primário em 2021 passa para 3,6%, um objetivo que, mesmo assim é considerado “ambicioso e exigente” e em relação ao qual “seria eventualmente possível não ir tão longe.”

O que acontece ao défice e à dívida?

Nesta versão alternativa de Programa de Estabilidade, tanto o défice orçamental, como a dívida pública mantêm uma trajetória decrescente. Mas o défice cai mais devagar e os excedentes primários são mais pequenos. A consolidação orçamental estrutural mantém-se nos primeiros dois anos (numa dimensão pequena), mas desaparece nos seguintes, passando a política a ser neutral.

No gráfico seguinte comparam-se os saldos orçamentais e primários projetados no PE e pelos economistas do IPP (pode selecionar na legenda apenas os indicadores que pretende comparar):

^{Fonte: Programa de Estabilidade e Estudo IPP}

Apesar de os défices nominais serem mais elevados, o peso da dívida pública no PIB continua a cair, porque se assume que a economia cresce mais. A projeção é que chegue a 2021 nos 110,2% do PIB, um valor ligeiramente abaixo dos 110,5% que os economistas acreditam que seria atingido se a estratégia do PE fosse seguida (embora no documento do Governo a meta inscrita seja de 109,4%).

Não dá para fazer tudo ao mesmo tempo, mas é possível negociar com Bruxelas uma margem orçamental para fazer mais. Esta é a mensagem fundamental dos quatro economistas autores do estudo Estratégias Orçamentais 2017-2021: as opções de política do Institute of Public Policy. Paulo Trigo Pereira, professor e deputado pelo PS, Ricardo Cabral, economista, e os investigadores Joana Andrade Vicente e Luís Teles Morais responderam por escrito a quatro questões colocadas pelo ECO.

À luz do estudo, é possível dar um alívio fiscal à classe média, sem comprometer a consolidação orçamental? É possível chegar à classe média?

O objetivo deste estudo é delimitar de forma rigorosa quais as opções de política orçamental até 2021, entre reforço de despesa e alivio fiscal. Nesse sentido apresentamos vários cenários de políticas. Num deles é possível algum alívio fiscal que cabe aos agentes políticos definir como direcionar.

Reforço de pessoal da função pública, descongelamento de carreiras e atualização salarial — é possível dar tudo em 2018?

A resposta é não. Contudo, consideramos necessário e exequível um maior reforço do que está previsto no PE apresentado pelo governo em abril.

O cenário macro está melhor, o rating melhorou, o défice está a descer. Estas são conquistas estruturais, ou há o risco de se perderem numa alteração de conjuntura?

Assumimos que existe uma determinação numa trajetória de consolidação orçamental por parte do governo e que o défice irá manter uma trajetória descendente. Porém, permanecem obvias vulnerabilidades associadas sobretudo aos pesos excessivos da dívida pública e externa do país.

O estudo defende a alteração do Objetivo de Médio Prazo (OMP) negociado com a Comissão Europeia. Qual é a razoabilidade de isto ser feito? Cumprimos os critérios para negociar um OMP menos exigente?

Aquilo que defendemos é a um alívio do ajustamento estrutural em relação ao OMP exigido até 2021. Quatro ministros das finanças europeus, entre os quais Mário Centeno, insistiram na necessidade da Comissão Europeu rever a utilização do conceito de saldo estrutural na orientação das políticas orçamentais. Defendemos que o Governo deve pugnar pela revisão da forma de cálculo do OMP de forma a que o objetivo para o saldo estrutural seja -0,5% do PIB como define o Tratado Orçamental. Acresce que o Governo deverá utilizar a flexibilidade existente nas regras orçamentais europeias.