Ano: 2017

No Orçamento do Estado para 2018, o ministro das Finanças, Mário Centeno, promete a maior consolidação orçamental desde que é ministro: 0,5 pontos percentuais do PIB. Mas não promete só isso. Também promete baixar os impostos, subir as pensões, descongelar as progressões dos funcionários públicos, reativar o investimento. Onde é que está o gato?

Duas semanas antes da apresentação do Orçamento do Estado para o próximo ano, as medidas de reposição de rendimentos começaram a ser avançadas pelos partidos da esquerda que dão apoio parlamentar ao Executivo socialista. Mas para além das dúvidas sobre o desenho concreto das medidas — mais ou menos faseadas, mais ou menos abrangentes — houve uma interrogação que foi ficando no ar: como é que o Governo vai encaixar tudo no Orçamento e, ao mesmo tempo, respeitar as regras de Bruxelas?

O ECO foi procurar a resposta ao relatório do Orçamento do Estado. Encontrou algumas pistas, mas também ficaram interrogações por responder.

Primeiro o que é possível concluir. Olhando para as medidas de política orçamental — o tradicional quadro que, nos tempos da troika, era sinónimo do quadro das medidas de austeridade — obtém-se a forma como o ministro das Finanças jogou com as peças do Orçamento para construir o puzzle.

Desde logo, verifica-se que Centeno se compromete a consolidar o défice sobretudo pelo lado da despesa: de um esforço de 482 milhões de euros, 89% são poupanças, enquanto pouco mais de 10% correspondem a subidas de receita. Isto quer dizer que do lado da receita verifica-se sobretudo uma recomposição das fontes de coleta.

O que acontece à receita?

Por exemplo: a alteração dos escalões do IRS terá um impacto de 230 milhões de euros em 2018 (o restante impacto, de 155 milhões, só chegará em 2019, quando forem feitos os acertos e reembolsos de imposto). A esta perda de receita juntam-se 260 milhões de euros a menos por causa da eliminação da sobretaxa. São 490 milhões de euros de alívio fiscal só no IRS.

Mas esta perda de receita será compensada com os dividendos do Banco de Portugal (no valor de 500 milhões de euros, ou seja, 148 milhões de euros a mais do que no ano anterior). Há um acréscimo da receita de fundos estruturais na ordem dos 167 milhões de euros, mas este valor é mais do que compensado com a correspondente despesa (178 milhões de euros).

A isto somam-se 150 milhões de euros de coleta a mais em impostos especiais sobre o consumo, 30 milhões vindos do novo imposto sobre os alimentos com demasiado sal e 50 milhões de euros do “exercício de revisão da receita” — uma iniciativa do Governo para melhorar a coleta.

Resumindo, a carga fiscal desvia-se do IRS para os impostos indiretos e a perda de coleta que ainda faltaria compensar é paga pelos dividendos do banco central.

E do lado da despesa?

É aqui que a consolidação, grosso modo, acontecerá, promete Centeno. Primeiro vejamos o que implicará gastos acrescidos face a 2017:

• O descongelamento de carreiras, em 211 milhões de euros;
• A atualização extraordinária de pensões, em 154 milhões de euros;
• Uma nova prestação social para a inclusão, em 79 milhões de euros;
• E as alterações nas reformas para as carreiras longas, em 48 milhões de euros.

Nestas contas não faz sentido entrar com as despesas de fundos estruturais, cujo acréscimo está praticamente coberto, como já referido, pela receita de fundos estruturais.

Assim, há 492 milhões de euros adicionais que se justificam exclusivamente por medidas discricionárias do Governo. Ora, Centeno precisa de encontrar forma de mais do que compensá-las, porque só assim evita que o impacto da subida mecânica dos gastos públicos, garantida pela evolução das despesas com prestações de velhice e saúde.

As medidas que o ministro encontrou são:

• Uma poupança de 307 milhões de euros em juros — esta é a maior fonte de economia no Orçamento do próximo ano;
• O congelamento nominal do consumo intermédio, na ordem dos 300 milhões de euros. Será uma das medidas mais difíceis de concretizar: a sua execução é dispersa pelos vários serviços públicos e implica, na prática, reduzir gastos. O efeito natural da subida dos preços terá de ser compensado através de menor despesa para que esta poupança se concretize.
• Exercício de revisão da despesa, com uma poupança de 287 milhões de euros. Esta é uma medida recorrente que costuma ser designada como “outras poupanças setoriais.” Desta vez, o Governo decidiu incluir maior detalhe, explicando num quadro quais são as medidas previstas, e em que setor. A maior parte (166 milhões de euros) é garantida pela Saúde, com destaque para as poupanças esperadas com a regularização de pagamentos em atraso e com o controlo acrescido.
• Contenção de outra despesa corrente, com uma poupança associada de 180 milhões de euros.
• Uma poupança discreta de 23 milhões de euros obtida com o controlo de efetivos da administração pública, através de uma regra suavizada de ‘3 por 2’ (três saídas por cada duas entradas).

Contas feitas, o Governo diz que vai poupar quase 1.100 milhões de euros no próximo ano.

E o corte no défice é estrutural?

No relatório da proposta de Orçamento o Governo diz que sim, mas não é claro como é que o cenário se concretiza. As medidas discricionárias de consolidação orçamental valem apenas 0,2% do PIB, o que à primeira vista parece contraditório com uma consolidação estrutural de 0,5% do PIB.

Mas pode haver outros contributos que não resultam de decisões diretas do Governo, mas que ajudam, ainda assim, a baixar os gastos estruturais. É o caso das despesas com juros: na medida em que resultem de pagamentos antecipados ao FMI ou de outras medidas de gestão da dívida, faz sentido que sejam identificadas no quadro de políticas orçamentais; mas se resultarem da descida dos juros cobrados à República, de acordo com a evolução dos mercados, não deverão ser inscritas nesse quadro e o ajustamento da evolução cíclica da economia pode não cobrir, na totalidade, este efeito. No documento, Centeno identifica uma redução do peso dos juros no PIB de 0,3 pontos percentuais.

Há ainda que somar um efeito negativo no saldo orçamental global de 0,2 pontos percentuais que diz respeito a “medidas pontuais.” Este impacto não conta na hora de apurar o saldo estrutural.

A regra que existe, por vezes escrita por vezes apenas subentendida, há quase uma década na contratação da Administração Pública de apenas contratar um trabalhador por cada dois que saiam dos quadros — embora essa nunca tenha sido aplicada com todo o rigor — foi deixada cair pelo Governo. No relatório do Orçamento do Estado para 2018 entregue pelo Governo ao Parlamento, lê-se que em 2018 a regra passa a ser “três por dois” — duas entradas nos quadros por cada três saídas.

É no Quadro II.2.2., que detalha as medidas de política orçamental comparando as de 2017 com as de 2018, que se lê: “Emprego Público – 2017: Regra 2 por 1; 2018: 3 por 2“. No parágrafo anterior, lê-se o que poderá explicar esta mudança na política de contratação para o setor público. O objetivo poderá ser “garantir a provisão de serviços públicos universais e de qualidade”.

A lei, que data pelo menos de 2010, era na altura secretário de Estado da Administração Pública Gonçalo Castilho dos Santos, significava que todos os setores da Administração Pública teriam de se sujeitar a admitir apenas um novo funcionário por cada dois que saíssem dos quadros. No entanto, como revelou no início do ano o Expresso, a regra de uma entrada por cada duas saídas nunca chegou a ser totalmente cumprida. Mesmo nos anos de maior emagrecimento, o melhor valor conseguido pelo Governo de Pedro Passos Coelho foi de 1,6 entradas por cada duas saídas.

Com António Costa, porém, a tendência de emagrecimento inverteu-se e imediatamente a Função Pública começou a acolher mais novos trabalhadores do que os que partiam. No relatório do Orçamento do Estado, o Governo atual critica “os níveis de desinvestimento em recursos humanos e nos serviços registados no passado recente”, considerando: “As ilusórias poupanças impostas à força nessa época acabaram por gerar ineficiências e custos maiores para o Estado, para as famílias e para as empresas”.

“No quadro de uma gestão criteriosa, que respeita os recursos públicos, o Governo tomou a opção clara de reforçar a aposta em recursos humanos e em equipamentos nas áreas da Educação, da Ciência e da Saúde, aposta essa que prosseguirá em 2018″, lê-se ainda no relatório. Observando a Administração Pública como um todo, o Orçamento do Estado de 2018 iniciará o processo de descongelamento de carreiras e “reforçará práticas de gestão rigorosa e de motivação”. Reforçar-se-á, assim, o “vínculo de confiança entre os cidadãos e a Administração Pública, contribuindo esta de forma decisiva para o desenvolvimento de Portugal”.

No setor da saúde, por exemplo, o Governo reforçou o número de profissionais. “Em julho de 2017, o Serviço Nacional de Saúde contava com mais 5.799 novos profissionais do que em dezembro de 2015, entre os quais se contavam mais 2.180 médicos (inclui internos), mais 2.391 enfermeiros e mais 277 técnicos de diagnóstico e de terapêutica”, lê-se no relatório. Um esforço de contratação que se prevê ser para continuar.

Do ponto de vista orçamental, esta nova regra não se traduz por um aumento muito significativo das despesas com pessoal. De acordo com a proposta do Orçamento do Estado, o Governo inscreveu mais 71 milhões nesta rubrica, o que compara com o agravamento de 528 milhões registado em 2017. Uma subida que se justifica pelo facto de ser o primeiro ano em que os funcionários públicos receberam o ano completo sem qualquer corte salarial e o primeiro ano completo no qual a Função Pública passou a trabalhar 35 horas, acrescido ainda do efeito da eliminação gradual da sobretaxa. Assim, à estimativa de previsão de despesas com pessoal de 21.409 milhões de euros em 2017, o Governo acresce mais 0,3% — 21.480 euros.

Já em percentagem do PIB, tanto em 2017, como em 2018, há uma redução das despesas com pessoal em percentagem do PIB, o que ajuda, em 0,4 pontos percentuais, a consolidação orçamental no próximo ano. “A evolução das despesas com pessoal contribuirá em 0,4 p.p. do PIB para a consolidação orçamental, não obstante o descongelamento de carreiras na Função Pública”, sublinha o relatório do Orçamento do Estado.

Notícia atualizada

O Orçamento do Estado para 2018 diz aos portugueses que o IRS vai cair e que as pensões vão crescer. Mas o que diz a Bruxelas? Mário Centeno compromete-se com uma meta orçamental que fica uma décima aquém do rigor exigido pelas regras comunitárias.

Com a saída do Procedimento por Défice Excessivo — porque Portugal colocou o défice abaixo do limiar de 3% do PIB em 2016 — as regras orçamentais de Bruxelas deixaram de se referir apenas ao saldo global. O que está agora em causa é melhorar o saldo orçamental em termos estruturais, ou seja, excluindo o impacto tanto de medidas extraordinárias, como do próprio ciclo económico.

É na página 31 do relatório do OE2018 que Centeno começa a responder à primeira questão: Vai cumprir as regras de Bruxelas? Quase.

Correção estrutural de 0,5% do PIB potencial

^{Fonte: OE2018}

De acordo com as recomendações da Comissão para Portugal no âmbito do Semestre Europeu, a correção estrutural do défice deveria ser de 0,6 pontos percentuais — uma décima acima do compromisso assumido por Centeno.

Mas foi a própria Comissão que disse de antemão, logo em maio, que tem a intenção de “fazer uso da margem de apreciação aplicável à luz da atual situação cíclica portuguesa”. Traduzindo, quer dizer que Bruxelas vai ter benevolência na apreciação do esforço português, para garantir que o ajustamento orçamental não compromete a recuperação económica.

Centeno não deixou passar a deixa. Referindo-se à avaliação do exercício orçamental de 2016, o documento frisa que “o erro nas previsões orçamentais é um fator que deve ser tido em conta na margem discricionária que a Comissão utiliza quando avalia os projetos orçamentais dos Estados-membros”.

Para 2017, o ajustamento estrutural previsto é de 0,2 pontos percentuais — são 0,4 pontos a menos do exigido pela regra, mas uma diferença que fica aquém do que é considerado um desvio significativo aos olhos de Bruxelas. Para 2018 essa diferença é ainda mais curta face à meta (0,1 pontos). O Governo parece estar já a contar com a “margem discricionária.”

Além disso, faltará confirmar se a metodologia utilizada pelo Executivo para os cálculos é idêntica à da Comissão. No passado, Centeno já optou por seguir outro método e juntou-se a outros Estados-membros para colocar em causa a regra vigente. Essa discussão pode ser recordada aqui.

Há ainda outra regra que diz respeito ao ritmo de crescimento da despesa líquida primária. A Comissão recomendou a Portugal que esta despesa — que corresponde à despesa pública excluindo juros, despesa com programas totalmente cobertos por fundos europeus e alterações nos gastos com subsídios de desemprego que não decorram de mudanças nos critérios — não suba mais de 0,1% do PIB. O relatório não diz se esta regra será cumprida.

O documento deixa apenas projeções sobre a evolução das despesas e das receitas estruturais, e da despesa primária estrutural.

Como evoluem receitas e despesas?

^{Fonte: OE2018}

Com esta evolução dos indicadores de despesas e receitas, Centeno projeta um saldo primário estrutural cada vez mais positivo. “Em 2016 o saldo primário de 2,2% do PIB colocou Portugal entre os países que registaram melhor resultado neste indicador, e prevê-se que assim continue em 2017 e 2018,” lê-se no documento. O gráfico em baixo mostra a evolução para este indicador.

Como evolui o saldo primário estrutural?

^{Fonte: OE2018}

Por fim, a melhoria dos indicadores orçamentais permitirá, promete o Governo, reduzir a dívida pública para valores mais próximos dos 120% do PIB, que é considerado um patamar de referência a partir do qual os riscos de insustentabilidade são significativos.

"Estamos melhor, não estamos a salvo de tudo e portanto temos de continuar porque obviamente antecipamos que o ciclo de taxas de juro baixas possa vir a inverter-se um destes dias.”

Como evolui a dívida pública?

^{Fonte: OE2018}

Contudo, este sábado, em entrevista à Antena 1, o ministro das Finanças reconheceu que a necessidade continuar a baixar o défice ainda se mantém. “Estamos melhor, não estamos a salvo de tudo e, portanto, temos de continuar porque obviamente antecipamos que o ciclo de taxas de juro baixas possa vir a inverter-se um destes dias,” admitiu Mário Centeno.

É por isso que é preciso “garantir que os indicadores financeiros do Estado, que é o agente mais relevante para estas matérias, estejam sintonizados com estas exigências,” argumentou o ministro. “E portanto quando projetamos um défice orçamental de 1%, e de 0,5% para o final da legislatura é evidente que o país hoje está muito melhor preparado para flutuações cíclicas normais,” rematou.