Vamos ter o primeiro excedente orçamental da democracia. Há razões para celebrar?

O valor oficial será anunciado esta quarta-feira pelo Instituto Nacional de Estatísticas (INE), mas os números já conhecidos sugerem que 2019 tenha terminado com um pequeno excedente orçamental, apesar da previsão do Governo ser de um défice de 0,1% do PIB. Os especialistas em finanças públicas consultados pelo ECO consideram que, caso se concretize, este superávit dará um melhor ponto de partida para um ano que o próprio ministros das Finanças já assumiu que será o mais desafiante, mas há poucos motivos para celebrar.

Mário Centeno já o admitiu no passado — António Costa disse ontem que “com grande probabilidade” haverá excedente em 2019 — e a previsão tanto da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) como a do Institute of Public Policy (IPP) apontam para isso: em contabilidade nacional, a ótica que interessa à Comissão Europeia, o superávit, que estava previsto para 2020 (e que já não deverá ocorrer), vai chegar um ano antes. A confirmar-se, este será o primeiro excedente orçamental da democracia portuguesa, um marco na melhoria das finanças públicas portuguesas que começou com o ajustamento da troika.

A UTAO prevê que o saldo orçamental do ano passado deverá situar-se entre os -0,2% e os 0,2% do PIB, sendo o valor central do intervalo um equilíbrio orçamental de 0% do PIB. Já o IPP aponta para um excedente de 0,1% do PIB, assim como o Conselho das Finanças Públicas (CFP). Até ao terceiro trimestre, o excedente era de 1%, o que representou um novo máximo pelo menos desde 1995. “Os desenvolvimentos orçamentais até setembro de 2019 e a informação parcial disponível para o último trimestre do ano apontam para o cumprimento ou mesmo a superação do saldo estimado pelo Ministério das Finanças”, escrevia o CFP em fevereiro.

"Este “brilharete” (a ser confirmado) deve-se mais à economia do que à ação do Governo.”

A par da revisão em alta do crescimento económico de 2019, esta será uma boa notícia no contexto atual também pelas suas implicações para o presente, uma ideia defendida pelo ministro das Finanças que argumentou que as contas públicas estão preparadas para o desafio. “É evidente que é preferível partir de um excedente, mas este foi obtido de forma contabilística, sem qualidade subjacente”, considera Pedro Braz Teixeira, diretor do gabinete de estudos do Fórum para a Competitividade, que, ainda assim, elogia a contenção da despesa e as cativações do Governos.

“É inevitável afirmar que começar um novo Orçamento com um excedente é sempre diferente e mais ‘confortável’ porque a margem de manobra para arcar com desvios negativos é sempre maior“, confirma Joana Andrade Vicente, diretora executivo do Institute of Public Policy, assinalando que “esses desvios deviam ir ocorrer, mesmo excluindo o contexto atual”. É que para a especialista em finanças públicas, o “brilharete” dos últimos anos “deve-se mais à economia do que à ação do Governo, ou seja, deve-se decididamente mais a fatores externos como o comportamento atipicamente favorável da economia portuguesa e, especialmente, da economia europeia”. Foi o crescimento do emprego e o bom desempenho da economia — áreas onde não houve “medidas e políticas focadas diretamente” — a engordar os impostos e as contribuições sociais, permitindo a redução do défice.

Mas há rubricas onde a ação (ou a inação) do Executivo foi determinante: é o caso da não execução do investimento público que, para Joana Andrade Vicente, é o “principal impulsionador deste excedente”. “O investimento público tem sido recorrentemente utilizado como uma variável de ajustamento“, critica, assinalando que essa utilização “não é de agora, mas os desvios apresentados por esta legislatura (relação entre valor orçamentado e valor executado) são ainda mais consideráveis”.

Veja-se a dimensão da diferença: “Se anulássemos o desvio registado no final de 2019 (ou seja, se o Governo cumprisse na integra o valor que propôs no Orçamento), nem sequer a meta inicial de défice de 0,2% seria cumprida”, calcula a especialista em finanças públicas, concluindo que “esta é apenas uma das razões pela qual faz sentido deixar de celebrar este excedente”. “A falta de reforma da despesa pública significa que só os investidores podem ‘celebrar’ este excedente“, corrobora Braz Teixeira.

Saúde adoentada impede celebração do défice

A melhoria do Serviço Nacional de Saúde era uma das prioridades definidas pelo Governo para 2020 e, mais do que nunca, esse investimento é necessário. Mas os números de 2019 — já são conhecidos em contabilidade pública, a ótica de caixa — não são animadores: “Quando temos níveis de investimento inferiores aos propostos e à média europeia e suborçamentação do SNS (que impede uma correta gestão e leva inevitavelmente a mais aumentos da dívida dos Hospitais), deixa de fazer sentido celebrar o excedente“, considera Joana Vicente.

Em causa está o acumular crónico da dívida não financeira que expõe o subfinanciamento existente e já denunciado por várias instituições. O Governo criou uma Estrutura de Missão para a Sustentabilidade da Saúde em 2018 e tinha delineado um plano para acabar com este problema, mas para a economista “no fim de 2019 acabamos com a certeza de que o Governo não tem interesse em criar uma estratégia integrada de resolução a longo prazo da dívida e dos pagamentos em atraso“.

“O investimento público abaixo do nível exigido pela mera reposição de equipamento está a reduzir o stock de capital do setor público, muito visível na saúde”, soma Pedro Braz Teixeira, assinalando que “a forma como a dívida da saúde tem evoluído também sugere algum défice camuflado“.

"Quando temos níveis de investimento inferiores aos propostos e à média europeia e suborçamentação do SNS deixa de fazer sentido celebrar o excedente.”

Os dados da execução orçamental mensal mostram que a tendência de acumulação de pagamentos em atraso continuou ao longo do ano passado, tendo sido interrompido apenas pelas injeções extraordinárias de capital em junho e em dezembro. Estas injeções levam de facto a uma diminuição do nível de dívida acumulado — e permitem anunciar novos mínimos históricos no final do ano, nota Joana Vicente –, mas não resolvem o problema subjacente, registando-se uma nova aceleração do crescimento da dívida em janeiro.

“E, o problema, é que dada a extraordinária situação atual em que vivemos, de incerteza e de grandes custos principalmente para a área da saúde, a expectativa é que tão depressa não temos nenhum destes problemas resolvidos”, antevê.

2020 será ano “difícil”. Portugal está melhor preparado?

Com a suspensão das regras orçamentais decidida pela Comissão Europeia e pelos Estados-membros, não haverá preocupação com o habitual limite de 3% do PIB — o Fórum para a Competitividade já prevê que o défice fique acima desse patamar dadas as medidas tomadas pelo Governo para conter a propagação do vírus e o seu impacto económico. Esta atualmente não é a prioridade, como já foi assumido, e há vários economistas, até os mais conservadores — ao Observador, Ricardo Reis disse que esta é a altura para o Estado “abrir os cordões à bolsa” –, a apelar a mais gastos a nível nacional e europeu.

Parece cada vez mais inevitável que este será um ano “difícil” a vários níveis, como já assumiu Centeno, por causa do duplo impacto que a despesa e a receita pública vão sofrer. Assumindo que 2020 é “um ano de enorme desafio”, o ministro das Finanças, cargo que ocupa desde o final de 2015, disse que “esta execução orçamental é a mais desafiante de todas as últimas“. Em termos simples, por um lado, deverá haver menos receita fiscal e contribuições para a Segurança Social. Por outro lado, o Estado terá de gastar mais desde logo no setor da saúde, nos apoios ao emprego e às famílias e em subsídios de desemprego caso o mercado de trabalho comece a deteriorar-se.

A dimensão e duração desta “pancada” provocada pelo vírus irão ditar o tamanho dos problemas que o Ministério das Finanças poderá ter de enfrentar. O mais provável é que haja um orçamento retificativo, o qual contará a aprovação do PSD, para aumentar os tetos de despesa definidas pelo Orçamento do Estado para 2020 que entrará em vigor a 1 de abril. Esse cenário já foi admitido tanto pelo Governo, que usará a “margem de adaptação” que consta do OE antes de avançar para um retificativo, como pelo Presidente da República.

"2020 é um ano muito difícil. Esta execução orçamental é a mais desafiante de todas as últimas.”

O problema pode agravar-se porque, ao mesmo tempo que a melhoria das contas públicas deveu-se a fatores que poderão deteriorar-se, o Estado aumentou a despesa pública mais “rígida”, nomeadamente com salários e pensões. “O primeiro problema das contas públicas portuguesas é a falta de crescimento económico robusto e este problema continua não reconhecido e não tratado”, nota Pedro Braz Teixeira. Ainda assim, “Portugal tem as finanças públicas mais bem preparadas do que há uns anos“, considera Joana Vicente, assinalando que “nenhum país consegue estar completamente preparado para o impacto que a incerteza atual implicará em todos os aspetos da economia e sociedade moderna“.

Porém, o indicador que mais capta a atenção dos investidores ou das agências de rating — a dívida pública — verá as repercussões não só do valor do défice orçamental mas também da queda do PIB.