Carga fiscal recorde em ano de crise pandémica. Porquê?

Os dados do Instituto Nacional de Estatística (INE) relativos a 2020 sugerem que a subida da carga fiscal para um novo recorde é explicado pela resiliência do mercado de trabalho, fruto em grande parte de medidas como o lay-off simplificado. Com o emprego a resistir mais do que a produção (PIB), o IRS e a TSU entregues ao Estado sofreram um impacto muito menor — na realidade, até subiram — do que numa crise “normal” sem estes apoios extraordinários, aplicando apenas os estabilizadores automáticos (como o subsídio de desemprego).

A notícia surpreendeu muitos: ao contrário do esperado, a carga fiscal aumentou para um novo recorde de 34,8% do PIB em 2020, o que veio a ser confirmado pelo INE esta terça-feira. A expectativa de várias instituições, incluindo o Governo, era de uma redução, o que costuma acontecer a este indicador durante as crises, como mostra a sua evolução histórica. O secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, António Mendonça Mendes, chegou a dizer que muitos iam ter saudades da carga fiscal pré-crise, sugerindo que esta refletia mais a atividade económica do que as políticas fiscais do Governo.

Mas não foi desta que a carga fiscal desceu. Em 2020, o volume de impostos cobrados pelo Estado que conta para este indicador desceu 4,7% para os 70.377 milhões de euros, mas o rácio face ao Produto Interno Bruto (PIB) — que caiu 7,6% em termos reais e 5,4% a preços de mercado — aumentou de 34,5% para os 34,8%, ou seja, três décimas. Este valor continua a ficar abaixo da média da carga fiscal da União Europeia — Portugal tem a oitava carga fiscal mais baixa em 27 Estados-membros — e está em linha com a média dos países da OCDE, mas o facto de ter subido no meio da mais severa recessão de que há registo levantou questões.

O que explica, então, este desempenho? Os dados do INE mostram que a explicação está no que aconteceu no mercado de trabalho: a taxa de desemprego fechou o ano nos 6,8%, ligeiramente acima dos 6,5% de 2019, longe de refletir a totalidade da quebra da economia portuguesa. É certo que houve mais desempregados e muitos estão inativos por causa das restrições da pandemia, sem contar já para a taxa de desemprego, mas a relação entre o emprego e o PIB não se manteve como é habitual em crises anteriores, como já explicaram ao ECO especialistas em mercado de trabalho, por causa dos apoios ao emprego.

Esta resiliência do emprego — que caiu 2%, bastante aquém da quebra do PIB –, somado à subida dos salários (muitas decisões já tinham sido tomadas quando a pandemia chegou), ditou um inédito aumento de 1,2% (mais 237 milhões de euros) das contribuições sociais (TSU) entregues à Segurança Social, no meio de uma crise, para um total de 20.801,4 milhões de euros (o valor mais elevado de sempre). Isto apesar de haver apoios em que as empresas ficaram isentas de pagar a TSU do trabalhador.

Este efeito sentiu-se também na receita de IRS que aumentou 419 milhões de euros em 2020. “O regime de lay-off simplificado implementado pelo Governo, como forma de apoiar as empresas a ultrapassarem o efeito de redução da atividade causada pelas medidas de combate à pandemia Covid-19, ajudou a manter os níveis de emprego e, consequentemente, a sustentar as remunerações declaradas e o respetivo imposto pago“, explica o INE.

Mas há ainda outra explicação de fundo relacionada com a coleta de impostos em Portugal que ajuda a explicar esta evolução: a maioria dos postos de trabalho destruídos foi na franja de salários baixos, que pagam pouco ou nada de IRS, e os setores mais afetados pela pandemia têm empresas de pequena dimensão que também acabam por representar pouco peso no IRC pago em Portugal. Este efeito também se notou numa fase inicial da crise anterior, mas é mais evidente na crise pandémica pelas suas características particulares, tendo alguns setores até beneficiado (ou recuperado rapidamente) da pandemia.

Carga fiscal atinge recorde em 2020

Esta evolução da carga fiscal acontece num ano em que não houve um agravamento generalizado dos impostos, mas em que também não houve uma redução generalizada dos impostos. Do ponto de vista da política fiscal, a opção do Governo tem sido dar liquidez através do adiamento do pagamento de alguns impostos quando a situação epidemiológica piora, mas sem, salvo alguns casos, baixar definitivamente a fatura fiscal das empresas e dos cidadãos.

Medidas do Governo atenuaram subida da carga fiscal

Na análise relativa a 2020, divulgada recentemente no boletim económico de maio, os economistas do banco central reconhecem que esta evolução da carga fiscal em 2020 “contrasta com a observada nas recessões de 2003, 2009 e 2012”, justificando a diferença com as medidas de apoio aos cidadãos e às empresas. O Banco de Portugal foi mais longe para perceber exatamente de onde veio a subida da carga fiscal e concluiu que não foi provocada por alterações legislativas. Pelo contrário: estas contribuíram para a redução deste indicador nos últimos anos, incluindo em 2020.

“A possibilidade de suspensão parcial dos pagamentos por conta de IRC e a suspensão dos processos de execução fiscal de impostos e contribuições sociais contribuíram, em 0,4 pontos percentuais do PIB, para a redução da coleta“, escreveram os especialistas, explicando que “o aumento estrutural da receita fiscal e contributiva deve-se quase exclusivamente a efeitos de composição positivos associados ao aumento das bases fiscais do IRS e das contribuições sociais”.

Isto é, a massa salarial apresentou “uma evolução mais favorável” do que seria normal, em termos históricos, face à contração do PIB (aquilo a que se chama a “elasticidade orçamental”), “refletindo o efeito das medidas que mitigaram o impacto da pandemia no mercado de trabalho”. O Banco de Portugal também desagrega os vários efeitos em 2020 para os principais impostos, como mostra o próximo gráfico:

PSD ataca Governo. Finanças desvalorizam indicador

A evolução da carga fiscal tem vindo a ser criticada pelo PSD. “Nem em 2020, ano em que o PIB teve uma queda histórica de cerca de 7,5%, a carga fiscal diminuiu“, escreveu Joaquim Miranda Sarmento, presidente do Conselho Estratégico Nacional (CEN) do PSD, no ECO, afirmando que “não deixa de ser curioso que alguns avançaram que o ano passado, sendo marcado por uma fortíssima recessão, teria uma redução da carga fiscal, procurando assim descredibilizar os que criticaram o aumento da carga fiscal dos últimos anos”. “Pois bem, nem no pior ano económico de sempre a voragem fiscal do governo abrandou. Pelo contrário, o Governo continuou a ‘esmifrar’ as famílias e as empresas“, atacou o social-democrata.

Em sua defesa, o secretário de Estado dos Assuntos Fiscais disse em entrevista à Lusa que “a carga fiscal não mede aumentos de impostos”, nem o esforço fiscal das famílias e empresas. O que aconteceu foi que “a atividade económica desceu mais do que aquilo que foi a descida da receita contributiva e da receita fiscal“, apesar de não ter havido em 2020 qualquer aumento de impostos. Para António Mendonça Mendes, a evolução das receitas fiscais e contributiva no ano passado mostraram a resiliência do mercado de trabalho observada, a qual surpreendeu todas as estimativas existentes.

Em abril, em entrevista ao ECO, o governante disse que “é um indicador que não valorizo excessivamente, porque tem sido introduzido no nosso debate político como expressão do esforço fiscal das famílias e das empresas”, o que “não corresponde àquilo que é a realidade”. Nessa altura, Mendonça Mendes não se comprometeu com uma redução da carga fiscal em 2021, mas os números do Governo inscritos no Programa de Estabilidade indicam que espera que tal aconteça.