Miranda Sarmento imita gestão da dívida que criticou no passado

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• O Instituto de Gestão do Crédito Público emitiu 22.047 milhões de euros em Certificados Especiais de Dívida de Curto Prazo no final de 2025, o segundo maior valor de sempre.
• As emissões de CEDIC têm crescido exponencialmente desde 2021, refletindo a recuperação económica e a centralização dos excedentes de tesouraria no IGCP.
• Apesar das críticas políticas, as operações com CEDIC não afetam a dívida pública na ótica de Maastricht, mantendo a situação patrimonial do Estado inalterada.

O Instituto de Gestão do Crédito Público (IGCP) voltou a recorrer massivamente aos Certificados Especiais de Dívida de Curto Prazo (CEDIC) no final de 2025. Em dezembro, a agência que gere a dívida do Estado, liderada por Pedro Cabeços, emitiu 22.047 milhões de euros de CEDIC. Foi o segundo valor mais elevado de sempre, só superado pelos 25.566 milhões de euros emitidos em dezembro de 2023.

Em fevereiro de 2024, quando ainda estava na oposição, o atual ministro das Finanças, Joaquim Miranda Sarmento, criticou duramente o governo socialista por usar este mecanismo para colocar o rácio da dívida pública abaixo dos 100% do PIB em 2023.

“Houve uma gestão política do IGCP nas últimas semanas de dezembro [de 2023]”, afirmou Joaquim Miranda Sarmento numa apresentação no ISCTE, acusando o executivo de António Costa de “instrumentalização” da política da agência de gestão da dívida com um “truque” envolvendo a emissão de CEDIC.

Os CEDIC são aplicações financeiras de curtíssimo prazo, tipicamente entre dois a três dias quando realizadas no final do ano, onde os organismos do Estado aplicam os seus excedentes de tesouraria.

O ECO questionou o Ministério das Finanças sobre os valores das emissões de CEDIC em dezembro de 2025 e se, tal como criticou há dois anos, o Governo “instrumentalizou” politicamente o IGCP para que a República fechasse o ano com um rácio de dívida mais baixo mediante o mesmo “truque”, envolvendo operações com CEDIC. Até à publicação deste artigo não foi obtida qualquer resposta.

A pressão sobre o ministro intensificou-se esta terça-feira com a apresentação de um pedido de esclarecimento do Partido Socialista (PS) na Assembleia da República a que o ECO teve acesso. O Grupo Parlamentar do PS dirigiu ao ministro de Estado e das Finanças uma série de questões sobre a trajetória da dívida pública e o aumento das aplicações em CEDIC, sublinhando precisamente a contradição entre as críticas formuladas por Joaquim Miranda Sarmento em 2023 e as práticas do atual Governo.

No documento, os deputados socialistas recordam que o ministro defendeu publicamente que o aumento das aplicações em CEDIC em dezembro de 2023 teria permitido “uma redução meramente aparente da dívida, sem impacto económico real”. Agora, o PS questiona se o ministro mantém essa avaliação ou se, pelo contrário, considera que tais operações “constituem um instrumento normal e adequado de gestão da dívida”.

O crescimento exponencial das emissões de CEDIC em dezembro a partir de 2021 está diretamente relacionado com a recuperação económica pós-pandemia e com o reforço dos mecanismos de controlo da tesouraria do Estado.

O PS quer ainda saber quais as entidades públicas que realizaram aplicações em CEDIC no final de 2025 e os montantes aplicados por cada uma, se existiram orientações centralizadas do Ministério das Finanças ou do IGCP para mobilizar essa liquidez, e se o Governo considera que a redução do rácio da dívida para menos de 90% do PIB reflete uma trajetória estrutural sustentável ou resulta de gestão concentrada de instrumentos de tesouraria no final do exercício.

O certo é que nem em 2023 nem no final de 2025 estas operações tiveram qualquer impacto no rácio da dívida pública. “Vejo isto como uma não questão, porque acho que estas operações não têm impacto nenhum sobre a dívida pública na ótica de Maastricht, que é aquela que interessa para efeitos de avaliação da trajetória”, afirmou Nazaré da Costa Cabral, presidente do Conselho de Finanças Públicas, em entrevista ao ECO no ano passado.

Os Certificados Especiais de Dívida de Curto Prazo são instrumentos de dívida pública com maturidade máxima de um ano, de subscrição exclusiva por entidades do setor público administrativo e empresas públicas. Na prática, funcionam como aplicações financeiras de curtíssimo prazo, tipicamente entre dois a três dias quando realizadas no final do ano, onde organismos do Estado aplicam os seus excedentes de tesouraria.

Estes instrumentos estão diretamente relacionada com o princípio da unidade de tesouraria do Estado, criado em 1999 e consolidado após a intervenção da troika, que assenta no princípio de obrigar todas as entidades do setor público a centralizar os seus excedentes de tesouraria numa conta do IGCP por forma a promover “integração destas na rede de cobranças do Estado, prevista no regime da tesouraria do Estado”.

Este processo funciona como um sistema de “cash pooling” empresarial. Numa empresa, os excedentes das filiais são emprestados a outras que se encontram em défice para equilibrar as contas consolidadas. No Estado, o IGCP usa esses excedentes para financiar outras entidades públicas que carecem de tesouraria, evitando ir ao mercado obter financiamento junto dos investidores, e para que no final do ano haja um equilíbrio das contas consolidadas.

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Olhando para o histórico dos últimos oito anos, verifica-se um crescimento exponencial das emissões de CEDIC no mês de dezembro a partir de 2021, que está diretamente relacionado com a recuperação económica pós-pandemia e com o reforço dos mecanismos de controlo da tesouraria do Estado.

• Durante a crise da Covid-19, o Estado injetou montantes significativos de liquidez na economia com apoios, subsídios e transferências para empresas públicas e organismos da administração central. À medida que a economia recuperou e estes apoios extraordinários terminaram, muitas destas entidades acumularam excedentes de tesouraria substanciais que, de acordo com o princípio da unidade de tesouraria, têm de ser centralizados no IGCP.
• Simultaneamente, a melhoria das contas públicas portuguesas nos últimos anos permitiu que as empresas públicas e organismos do Estado apresentassem resultados operacionais mais robustos, gerando maiores disponibilidades financeiras.

A conjugação destes fatores — maior liquidez no setor público e gestão mais rigorosa da tesouraria centralizada — explica porque os valores ultrapassaram consistentemente os 20 mil milhões de euros em dezembro nos últimos três anos, algo impensável antes de 2021.

A regra contabilística que explica o pico de CEDIC em dezembro

A concentração de emissões de CEDIC no final do ano tem uma explicação técnica relacionada com as regras de contabilidade pública. Ao contrário da contabilidade empresarial, na contabilidade pública o Estado não regista depósitos, mas sim receitas e despesas. Isto cria uma situação peculiar: quando uma entidade pública constitui um depósito ou aplicação financeira junto do IGCP, incorre numa despesa contabilística; quando o depósito vence, o montante do capital e dos juros entram como receita.

Esta regra significa que as empresas públicas que têm dinheiro aplicado no IGCP não podem fazê-lo sob a forma de aplicações a prazo durante o ano, porque isso representa uma despesa, fazendo com que possam ultrapassar o teto orçamental estabelecido para essa entidade. Por isso, os excedentes ficam em depósitos à ordem ao longo do ano, cabendo ao IGCP gerir essas disponibilidades.

Apenas no final do ano, por despacho do membro do Governo das Finanças ao abrigo do enquadramento da unidade de tesouraria, são autorizadas alterações orçamentais para que as empresas públicas e entidades do setor público possam ultrapassar temporariamente o teto de despesa para promover o equilíbrio das contas consolidadas do Estado, nomeadamente através da subscrição de CEDIC.

É isso que se encontra, por exemplo, na Lei do Orçamento do Estado para 2026 no artigo relacionado com o “Princípio da unidade de tesouraria”, espelhando uma operação que é uma espécie de “foto finish” de final de ano que, ao nível da tesouraria do IGCP, apenas formaliza aquilo que já acontece ao longo de todo o ano.

Quando no final de dezembro, universidades, empresas públicas não financeiras ou outros serviços públicos do Estado subscrevem CEDIC emitidos pelo IGCP, estão a comprar dívida pública portuguesa com liquidez de outras entidades do subsetor Estado.

Apesar do alarido político, as operações com CEDIC não têm qualquer impacto na trajetória da dívida pública portuguesa na ótica de Maastricht, a métrica que conta para Bruxelas e que serve de referência às regras orçamentais europeias, justamente por se relacionar diretamente com o conceito de consolidação contabilística.

Assim, quando no final de dezembro, universidades, empresas públicas não financeiras ou outros serviços públicos do Estado subscrevem CEDIC emitidos pelo IGCP, estão a comprar dívida pública portuguesa de curtíssimo prazo com liquidez de outras entidades do subsetor Estado apenas para efeitos de consolidação das contas do Estado. Desta forma, o dinheiro que sai de um lado entra no outro, perfazendo uma conta contabilística de soma nula em termos consolidados. Os dados históricos demonstram de força inequívoca esta realidade.

Entre 2018 e 2025, por exemplo, as emissões de CEDIC em dezembro variaram significativamente, de apenas 3.719 milhões de euros em 2020 até ao recorde de 25.566 milhões em 2023, mas essas oscilações não se refletiram de forma direta ou proporcional na evolução do stock da dívida pública na ótica de Maastricht.

• Em 2023, apesar da emissão recorde de CEDIC em dezembro, a dívida pública reduziu-se em 9.494 milhões de euros face a 2022, atingindo 261.864 milhões e um rácio de 96,9% do PIB.
• Já em 2024, com emissões de CEDIC em dezembro a recuarem para 20.702 milhões, a dívida aumentou 9.017 milhões de euros, para 270.881 milhões, mas o rácio continuou a descer para 93,6% do PIB devido ao crescimento económico.
• Em 2025, com emissões de 22.047 milhões de euros em CEDIC em dezembro, a dívida subiu apenas 3.895 milhões face ao ano anterior, totalizando 274.776 milhões, com o rácio a recuar para 89,7% do PIB.

Esta trajetória evidencia que a evolução da dívida pública depende fundamentalmente de fatores estruturais — saldo primário, crescimento económico e dinâmica da taxa de juro — e não das operações de gestão de tesouraria realizadas com CEDIC no final de cada exercício.

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“O valor nominal da dívida pública na ótica de Maastricht encontra-se influenciado pelo efeito de consolidação resultante do facto de entidades em todos os subsetores públicos serem investidores em parcelas significativas de dívida pública”, explica o relatório da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) de 9 de abril de 2024,

Do ponto de vista líquido, a situação patrimonial do Estado não se altera com estas operações. Como o próprio Joaquim Miranda Sarmento explicou em 2024, “do ponto de vista líquido, a dívida pública está igual”, tendo em conta que a dívida de Maastricht “é dívida pública bruta que não considera os depósitos”.

O agora ministro recorreu inclusive a um exemplo prático: “Isto é como alguém que deve mil ao banco e tem 200 em depósitos, tira 100 de depósitos para amortizar, agora só deve 900 mas agora só tem 100 em depósitos. Ou seja, antes devia em termos líquidos 800 e agora continua a dever 800”, exemplificou.

O que mudou foi que, em 2024, Joaquim Miranda Sarmento considerou esta prática “grave” por representar uma “instrumentalização política” do IGCP. Em 2025, com emissões apenas ligeiramente inferiores ao recorde de 2023, o ministro optou pelo silêncio.