Ano: 2018

A correr como o esperado, a economia portuguesa deverá crescer 2,2%, o défice cairá para 0,2% do Produto Interno Bruto e a dívida pública baixará da fasquia dos 120% em 2019, sendo estes os principais pressupostos que vão guiar a política orçamental do Governo no próximo ano. Mas… e se o azar bater à porta e alterações das condições externas obrigarem o ministro Mário Centeno a refazer as contas do Orçamento do Estado? Por exemplo, e se os juros da dívida ou o preço do petróleo dispararem nos mercados? E se o comércio externo arrefecer por causa da guerra comercial?

O Governo tem bem identificados os principais focos de tensão lá fora que poderão atrapalhar a vida dos portugueses cá dentro. “Embora o contexto internacional permaneça favorável, adensaram-se os riscos negativos para o crescimento e comércio mundial, relacionados com o aumento das tensões comerciais entre os EUA e a China”, reconhece o Executivo na proposta apresentada no Parlamento. Outros fatores que podem causar perturbação a execução do orçamento: o agravamento de crises nos mercados emergentes, a incerteza quanto ao desfecho do Brexit ou as tensões políticas na Europa, “com potencial de impacto na confiança dos investidores”.

Por causa destes pontos de interrogação, o Governo fez um teste de stress, admitindo um cenário macroeconómico mais desfavorável. E são três os choques exógenos simulados.

1. E se as exportações travarem?

Protecionismo, Brexit, abrandamento da economia… com a economia portuguesa cada vez mais exposta ao setor das exportações (o que não deixa de ser uma boa notícia), vários fatores podem fazer gripar aquele que tem sido o motor económico do país. Mas o Governo sublinha que terá pouco impacto no défice ou na dívida se a procura externa abrandar mais do que está a prever no próximo ano.

“Estima-se que um crescimento da procura externa inferior em 2 pontos percentuais ao implícito no cenário macroeconómico teria um impacto negativo de 0,3 pontos no crescimento real do PIB, por via de um menor crescimento das exportações. O efeito sobre a balança comercial seria igualmente negativo e, consequentemente, sobre a capacidade de financiamento da economia”, estima o Governo na proposta orçamental.

Ainda assim, “o impacto sobre as variáveis orçamentais seria negligenciável, destacando-se a ligeira subida do rácio de dívida pública, por via do menor crescimento nominal do PIB”. O Governo prevê uma descida do nível da dívida para 118,5%, que parece resistir a um agravamento das condições do comércio internacional.

2. E se o petróleo aumentar 20%?

O Governo conta com uma ligeira descida do preço do petróleo dos 72,9 dólares por barril para os 72,2 dólares no próximo ano. Mas não deixa de anotar os riscos que podem catapultar a cotação do ouro negro nos mercados internacionais: persistência das tensões geopolíticas no Médio Oriente (pela imposição de sanções pelos EUA ao Irão) mas também noutros importantes produtores da matéria-prima, como a Venezuela. Agravando-se ainda mais os preços, 20% acima das previsões, o que acontece a Portugal?

“Um aumento do preço do petróleo, em 2019, 20% acima o assumido no cenário central, teria um impacto negativo no desempenho da economia. Estima-se que o crescimento real do PIB seria inferior ao do cenário central em 0,1 ponto percentual, situando-se em 2,1%“, diz o Governo. “Os principais canais de transmissão deste efeito sobre o PIB real ocorrem através da diminuição do consumo privado, em parte mitigada por uma diminuição das importações”, adianta ainda.

Mas o impacto no crescimento da economia seria mais acentuado “por via do efeito do aumento do preço do petróleo nos deflatores das componentes da procura global, em especial do consumo privado e das importações (que por sua vez exerceria um efeito de spillover sobre as demais componentes)”, explica ainda.

Acrescenta que o agravamento da balança energética iria deteriorar a capacidade de financiamento da economia. “Já o impacto sobre as variáveis orçamentais seria marginal, destacando-se o aumento no rácio da dívida pública, por via do menor crescimento nominal do PIB”, estima ainda.

E se os juros aumentarem?

O momento nos mercados também não deixa ninguém indiferente. Com o Banco Central Europeu a preparar-se para fechar a torneira dos estímulos monetários, o confronto entre Roma e Bruxelas por causa do orçamento deixou os investidores nervosos, transmitindo esse nervosismo para os juros da dívida. Num ápice, a taxa de juro das obrigações portuguesas a 10 anos superou os 2%, algo que não acontecia desde fevereiro. Lá fora, são os juros italianos a causa apreensão.

O cenário base do Governo aponta para juros de curto prazo em -0,1%, uma taxa menos negativa do que aquela que se observará este ano (-0,3%), refletindo já estas condições mais adversas. Mas, colocando-se um cenário em que a taxa de juro fica nos 0,1%, como se comporta a economia?

“Um aumento da taxa de juro de curto prazo em 2 pontos percentuais teria um impacto no crescimento real da economia por via de um menor crescimento do consumo privado e do investimento (em resultado de um aumento dos custos de financiamento)”, frisa o documento. E desenvolve as consequências que se seguiriam: “As condições no mercado de trabalho seriam menos favoráveis com um crescimento menos robusto do emprego e inerente aumento da taxa de desemprego. A capacidade de financiamento da economia deteriorar-se-ia, refletindo um agravamento da balança de rendimentos primários”.

Paralelamente, o Estado teria menos receitas em IVA e em IRS, via os encargos com juros aumentarem (por via de um expectável aumento das taxas nas novas emissões de dívida), e teria mais despesas com prestações sociais associadas a uma taxa de desemprego mais elevada. Com isto, a meta do défice de -0,2% estaria em risco, prevendo um saldo negativo de -0,6%.

O impacto na dívida pública seria limitado, embora aumentasse por via de uma maior necessidade de financiamento das administrações públicas e de um menor crescimento do PIB nominal.

A Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) considera que o procedimento usado pelo Governo para calcular a meta do défice para 2019 é “tecnicamente incoerente” e não encontra explicação nas regras contabilísticas e defende que o papel dos deputados está em causa. A resposta dos técnicos do Parlamento chega horas antes de Mário Centeno ir à Assembleia da República apresentar o último Orçamento da legislatura.

“Com o devido respeito, a UTAO entende que este procedimento é tecnicamente incoerente, pois não tem fundamento nas definições contabilísticas universalmente aceites. O Governo tem toda a legitimidade para, em sede de execução orçamental, gastar menos do que previu ou para cobrar mais do que previu, mas não pode fazer uma previsão diretamente sobre uma definição, que é o que é uma identidade contabilística”, lê-se na resposta da UTAO que consta da versão final do relatório dos técnicos sobre o Orçamento do Estado para 2019, a que o ECO teve acesso.

O OE 2019 prevê um défice de 0,2% do PIB, mas a proposta de Orçamento que está a ser discutida no Parlamento contém tetos de despesa que permitem um défice de 0,5% do PIB. Esta diferença vale 590 milhões de euros.

Na semana passada, o ministro das Finanças defendeu que já em anos anteriores esta prática foi usada e que, em 2018, o ajustamento feito foi exatamente o mesmo. Mas a UTAO refuta esta argumentação e explica o que significa este expediente. “Não há nada escondido” disse no Parlamento, perante os deputados da comissão de Orçamento e Finanças onde esteve a apresentar o OE2019.

“Para a UTAO, o saldo global da proposta de Orçamento não é, em si mesmo, uma previsão. É, simplesmente, uma operação aritmética de subtração: a diferença entre a receita efetiva orçamentada e a despesa efetiva orçamentada”, explicam os técnicos, acrescentando que “o que o Governo veio dizer é que sobre a previsão de receita e despesa efetivas constantes dos mapas da lei, veio fazer uma segunda previsão, esta sobre a diferença entre a receita prevista e a despesa prevista“.

As razões da UTAO: Questões de princípio

Durante o debate na semana passada, o valor da divergência (os 590 milhões de euros ou 0,3 pontos) foi também desvalorizado pelo Governo e PS. NA nota, a UTAO explica as razões para ter mencionado esta questão na análise preliminar feita ao OE2019.

“O problema não está no valor monetário desta discrepância. O problema é uma questão de princípio, e por duas razões. Primeira, o Governo em funções até pode ter excelentes motivos para acreditar que consegue executar um saldo orçamental de -0,2% do PIB. Porém, não apresenta um orçamento em consonância com o objetivo”, adiantam os técnicos.

“Por um dever de transparência, deveria dizer aonde é que prevê gastar 590 milhões de euros a menos, cobrar 590 milhões de euros a mais ou uma combinação linear das duas coisas. Se não precisa dos 590 milhões de euros, então poderia simplesmente não os ter incluído nas previsões de receita e despesa efetivas que propôs para deliberação parlamentar”.

“É também uma questão de princípio, e esta é a segunda razão, porque, se doravante se passar a achar admissível que o saldo global pode ser um exercício de previsão alternativo ou complementar ao próprio exercício de previsão das suas parcelas, no futuro poder-se-á estar a falar de discrepâncias muito maiores, dificilmente compatíveis com educated guesses e que, no final do dia, tornariam as previsões de receita e despesa totalmente inúteis. Tendo a UTAO sido criada para, entre outras finalidades, analisar tecnicamente as propostas de lei do OE, estaria a prestar um mau serviço se não alertasse os senhores deputados e o país para vulnerabilidades técnicas dessas propostas, especialmente tendo em conta que a Assembleia da República delibera sobre os agregados orçamentais em Contabilidade Pública”, acrescentam os técnicos.

Mas há mais. A UTAO acha que o papel da AR é posto em causa

“A divergência de 590 milhões de euros, entre o saldo global que resulta dos Mapas da POE/2019 e a estimativa que o Governo entendeu atribuir à mesma variável para efeitos de construção do saldo em Contabilidade Nacional (saldo orçamental) poderá ter implicações no papel que cabe à Assembleia da República em matéria de alterações orçamentais“, adiantam os técnicos que prestam apoio aos deputados da comissão parlamentar de Orçamento e Finanças.

“Com efeito, a aprovação de um orçamento pela Assembleia da República com um saldo global inferior ao que o Governo prevê executar resultará numa diminuição da capacidade de escrutínio da execução orçamental por parte da Assembleia da República. São quatro as circunstâncias em que o Parlamento perde capacidade de fiscalização”, escrevem os técnicos.

Isto porque há um “desconhecimento das rubricas da despesa ou da receita em que estão alojados os 590 milhões de euros da alegada poupança. A POE/2019 não esclarece em que rubricas das classificações económica, funcional e orgânica aquele valor se encontra registado. Estando os 590 milhões de euros incluídos nas dotações de receita ou despesa aprovadas, serão eximidos de execução sem que o Parlamento saiba onde é que os
cortes irão ser feitos”.

A segunda circunstância é a possibilidade conferida ao Executivo de “alcançar níveis de despesa nalguns programas que não seriam possíveis sem a autorização prévia da Assembleia da República” e a terceira é a “possibilidade de, na prática, o Governo transferir dotações entre programas que, de outra forma, não conseguiria sem a autorização parlamentar prévia”. Por fim, a UTAO considera existe uma “perda na capacidade de fiscalização parlamentar”, já que estas alterações que passam a estar na esfera de competência do Governo, não sujeitas às regras de transparência.

(Notícia atualizada)